I OSK 2161/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 405/14 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o bezdomności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 405/14, oddalił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o bezdomności. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 31 października 2013 r. T. G. złożyła do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od maja 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] listopada 2013 r. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o bezdomności. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Centrum Pomocy Społecznej nie prowadzi ewidencji osób bezdomnych, a wnioskodawczyni w okresie od maja do października 2013 r. nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. Podano, że Centrum prowadzi rejestr osób korzystających z pomocy społecznej, a nie wszystkie osoby są osobami bezdomnymi. Przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak również inne przepisy, nie nakładają obowiązku sporządzania ewidencji bądź rejestru osób bezdomnych, dlatego też taka ewidencja nie jest prowadzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie ma na celu jedynie potwierdzać istnienie określonych okoliczności lub stanu prawnego znanego organowi z urzędu. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skoro nie jest prowadzona ewidencja osób bezdomnych, to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła, że odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia stanowi naruszenie jej praw osobowych i jest wynikiem złej woli urzędników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest zasadna. Wyjaśnił, że przepisy działu VII K.p.a. przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Zgodnie z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania, organ powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalić ewentualnych ich dysponentów. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 588/08, zgodnie z którym "żaden z przepisów prawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku prowadzenia rejestru, czy ewidencji osób bezdomnych. W sytuacji, gdy organ nie prowadzi takiego rejestru, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie można wydać czegoś, czego się nie posiada". W skardze kasacyjnej T. G. zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały uiszczone w żadnej części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył art. 217 § 2, art. 218 K.p.a. odmawiając wydania zaświadczenia, mimo istnienia określonego stanu faktycznego, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 218 § 1 i 2 K.p.a., polegające na pominięciu, że organ wydaje zaświadczenie co do faktów wynikających nie tylko z rejestrów i ewidencji, ale również z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaświadczenie o bezdomności było skarżącej potrzebne w związku z ubieganiem się o lokal komunalny, zgodnie z § 7 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu mają osoby bezdomne w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Centrum Pomocy Społecznej z racji rozpoznawania comiesięcznych wniosków strony zna jej sytuację mieszkaniową, opisaną w wywiadach środowiskowych. Wynika z nich, że skarżąca i jej syn w dacie ubiegania się o wydanie zaświadczenia od wielu miesięcy byli osobami bezdomnymi. Wobec tego fakt bezdomności strony i jej syna nie wynika z rejestrów czy ewidencji, ale właśnie z wywiadów środowiskowych, które są w posiadaniu organu i są źródłem danych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1441/09 wskazano, że organ administracji oceniając wniosek o wydanie zaświadczenia nie powinien się ograniczać jedynie do badania stanu faktycznego wynikającego z dokumentów zgromadzonych w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez ten organ. Powinien wydać zaświadczenie co do bezspornych faktów, które sam ustalił na potrzeby własnych decyzji. Zaświadczenie jest wyrazem wiedzy organu i nie może go odmówić, gdy wiedza ta znajduje oparcie w danych będących w posiadaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a , który reguluje wymagania odnoszące się do uzasadnienia wyroku sądu, nie został w ogóle uzasadniony, nie wskazano na konkretne wady uzasadnienia i ich wpływ na wynik sprawy, wobec czego zarzut ten nie nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Rozpoznaniu podlegał natomiast zarzut odnoszący się do art. 218 § 1 i 2 K.p.a., oparty na tezie, że organ pomocy społecznej udzielający wsparcia skarżącej, dysponował informacjami, które pozwalały mu na wydanie zaświadczenia, że skarżąca spełniała w określonym czasie przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Teza ta jest wadliwa ze wglądu na charakter zaświadczenia i przedmiot zaświadczenia wydawanego w trybie Działu VII K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji, przytaczając brzmienie art. 218 K.p.a. nie zakwestionował, aby wydanie zaświadczenia mogło mieć miejsce na podstawie danych (innych niż ewidencje czy rejestry) będących w posiadaniu organu, natomiast stwierdził, że posiadane dane muszą dotyczyć stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie może odnosić się do potwierdzenia zarówno okoliczności faktycznych, jak i stanu prawnego. Konieczne zatem jest stwierdzenie, co było przedmiotem żądania skarżącej. Niesporne przy tym jest, że w trybie wydania zaświadczenia nie może dochodzić do rozstrzygania przez organ o prawach i obowiązkach, do kształtowania stanu prawnego, zaświadczenie jest aktem wiedzy, jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, stanu tego nie może natomiast kreować. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia, że była osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, przez osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Status osoby bezdomnej ma zatem charakter normatywny i jest konsekwencją poczynienia nie tylko ustaleń faktycznych, ale także konsekwencją ich prawnej kwalifikacji. Definicja legalna nie ma charakteru sprawozdawczego, lecz regulujący znaczenie jakiegoś terminu prawnego. Zaświadczenie o bezdomności nie dotyczy zatem stanu faktycznego, ale stanu prawnego (okoliczności faktycznych spełniających określone kryteria normatywne), łączącego się z różnym konsekwencjami w sferze prawa. Ich weryfikacja odbywa się w ramach postępowań, w których przesłanka bezdomności jest prawnie relewantna. Z tego względu istotne jest, na jakim materiale może oprzeć się organ wydając zaświadczenie. Niewątpliwie potwierdzenie okoliczności uprzednio ujawnionej w prowadzonym rejestrze czy ewidencji stanowi wydanie zaświadczenia, nie wymaga od organu dokonywania na tym etapie kwalifikacji prawnej określonych faktów. Możliwe jest także potwierdzenie okoliczności znajdujących oparcie w wydanych decyzjach, co do udzielenia określonej formy pomocy, jej wysokości czy czasu trwania. Nie stanowi natomiast poświadczenia stanu faktycznego lub prawnego praktyka wymagająca na etapie wydawania zaświadczenia dokonywania kwalifikacji prawnej jakichś okoliczności faktycznych i ustalania, czy strona ubiegająca się o zaświadczenie spełnia lub spełniała w przeszłości przesłanki jakiegoś przepisu, w tym przypadku definicji osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że weryfikacja przesłanki bezdomności, jako okoliczności prawnie relewantnej, odbywa się w ramach postępowań administracyjnych, w których przesłanka ta ma znaczenie prawne, nie może natomiast być stwierdzana w trybie wydania zaświadczenia o bezdomności w określonym okresie czasu. Inaczej mówiąc, gdyby skarżąca była objęta pomocą społeczną w zakresie pomocy osobie bezdomnej w wychodzeniu z bezdomności, to fakt taki mógłby być stwierdzony w postaci zaświadczenia, nie jest natomiast możliwe poświadczanie bezdomności w okresie poprzedzającym wniosek o takie zaświadczenie, poprzez następcze kwalifikowanie przez organ okoliczności faktycznych ustalanych w wywiadach środowiskowych na potrzeby wydania decyzji o przyznaniu pomocy społecznej. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. może mieć związek z czynnościami dotyczącymi wydania zaświadczenia i dotyczyć przykładowo ustalenia, czy i jakie formy pomocy społecznej były wnioskodawcy udzielane, a nie kwalifikowania na podstawie bliżej nie wskazanych materiałów, czy w określonym okresie wnioskodawca spełniał przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Postępowanie w zakresie niezbędnym do wydania żądanego zaświadczenia zostało zresztą przeprowadzone, albowiem organ wskazał, że wnioskodawczyni nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. W tej sytuacji poświadczenie, że w jakimś okresie była bezdomna, nie było możliwe. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.