II SA/Rz 189/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r, nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. G. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) wstrzymał prowadzenia robót budowanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego przy ul. R. [...] w R. oraz nałożył na inwestorkę B. G. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. Postanowienie zostało doręczone B. G. w dniu 16 sierpnia 2013 r. Wnioskodawczyni nie przedstawiła oceny technicznej w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], WINB utrzymał w mocy w.w postanowienie organu I instancji. Natomiast PINB decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], nakazał B. G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku mieszkalno-usługowego, do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę okapu dachu tego budynku od strony południowej w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 10 października 2013 r. B. G. zwróciła się do PINB z wnioskiem o przywrócenie terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowanych w ww. budynku. Jedocześnie wraz z wnioskiem strona przedłożyła przedmiotową ocenę techniczną. PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił B. G. przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku mieszkalno-usługowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że treść art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej u.P.b.), określa trzydziestodniowy termin przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowanych. Organ stwierdził, że termin ten jest terminem ustawowym, nie zaś ustalonym przez organ prowadzący postępowanie. Jego zdaniem oznacza to, że nie jest możliwa zmiana tego terminu. Zażalenie na to postanowienie wniosła B. G., zarzucając mu naruszenie art. 58, 59, 124 § 2 k.p.a., art. 50 ust. 3 p.b., art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 8 i 9 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty zawarte z zażaleniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że przepis art. 58 k.p.a. dotyczy przywrócenia terminów do dokonania czynności procesowych, o jakich mowa w tej ustawie czyli w K.p.a. Przepisy te nie przewidują możliwości przywrócenia terminów wynikających z przepisów prawa materialnego. Obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonywanych robót został nałożony na B. G. przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 3 u.P.b. Wskazał, że termin określony ww. przepisem posiada charakter terminu prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony. Do terminu tego nie mają zastosowania art. 58-60 k.p.a., które upoważniałyby organ nadzoru budowlanego do jego przywrócenia w przypadku jego uchybienia. B. G. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. wnosząc o umorzenie postępowania w obu instancjach ewentualnie o uchylenie postanowień obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 50 u.P.b. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.P.b. przez wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nie wyjaśnienie istoty wskazanego w przepisie terminu, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2013 r., 2) art. 81a ust. 2 u.P.b. przez przeprowadzenie kontroli pod nieobecność inwestora, co miało zasadniczy wpływ na wynik całego postępowania, 3) art. 51 u.P.b. przez wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki po terminie, tym samym nie uwzględniając, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zawierające obowiązek dostarczenia oceny technicznej utraciło moc, 4) art. 59 w zw. z art. 134 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstaw odmowy przywrócenia terminu w kontekście argumentów podniesionych przez stronę, 5) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i 29 ust. 2 u.P.b. z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, gdyż strona dokonała czynności prawnych wymaganych w zaistniałym stanie faktycznym, a dokonała skutecznego zgłoszenia do Starosty [....] planowanych robót budowlanych, od którego Starosta nie zgłosił sprzeciwu, 6) art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej udowodnienia swoich twierdzeń i możliwości złożenia wyjaśnień w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego przez fakt braku jej uczestnictwa w kontroli i wykonanie czynności pod jej nieobecność, co miało wpływ na wynik sprawy, w tym zaskarżonego postanowienia, 7) art. 143, 6, 8, 9, 11, 12 k.p.a. przez nierozpoznanie w terminie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., co spowodowało nieusprawiedliwione przedłużenie postępowania z winy organu, jak też przyczyniło się do uchybienia terminowi dostarczenia oceny technicznej przez skarżącą. Tym samym doszło do naruszenia art. 112 k.p.a. przez "błąd władzy", który nie może obciążyć strony, 8) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, 9) art. 124 k.p.a., w szczególności § 2 tego artykułu przez brak uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego zaskarżonego postanowienia, 10) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10, art. 124 oraz art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez organ przesłanki odmowy w zaistniałym stanie faktycznym, 11) art. 75 § 1, art. 19 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. przez ustalenia podstawy wstrzymania robót budowlanych, jak też ze skutkiem naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia z dnia 19 lipca 2013 r. z uwagi na bezpodstawne uznanie prac, jako przebudowę, jak też zbyt ogólne określenie wstrzymania robót w osnowie tegoż postanowienia i obowiązku dostarczenia oceny technicznej na podstawie oświadczenia A. G., który to nie reprezentuje skarżącej, 12) art. 138 § 1 i 2 i 140 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, podczas gdy organ I instancji nie ocenił w sposób właściwy materiału dowodowego, 13) błędy w ustaleniach stanu faktycznego, pominięcie skuteczności złożonego zgłoszenia z dnia 1 lipca 2013 r., nie wyjaśnienie czasu powstania zdjęcia dostarczonego przez T. K., jak też bezzasadne ustalenie, że wykonywane prace stanowią przebudowę, a nie remont, jak też fakt złożenia oceny technicznej robót budowlanych, a to mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, 14) art. 28 k.p.a. przez kierowanie pism do A. G. zarówno przez organ I instancji, jak też II instancji, który nie jest pełnomocnikiem skarżącej w niniejszym postępowaniu, jak też nie jest stroną postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podtrzymano również argumentację zawartą w zażaleniu z dnia 22 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego jest postanowienie organów nadzoru architektoniczno - budowlanego o odmowie przywrócenia terminu do przedłożenia oceny technicznej przeprowadzonych robót budowlanych. Skarżąca w toku postępowania pismem z dnia 10 października 2013r. wnioskowała do Organu pierwszej instancji o przywrócenie terminu wynikającego z treści postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], o wstrzymaniu robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej tych robót. Postanowienie to PINB wydał m.in. na podstawie przepisu art. 50 ust. 3 u.P.b., który stanowi: W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Nie można nie zgodzić się z argumentacją organów nadzoru budowlanego, iż przywróceniu terminu wykonania opisanego powyżej obowiązku w okolicznościach sprawy sprzeciwiał się prawny charakter tego terminu. Otóż nie budzi wątpliwości, że art. 50 ust. 3 u.P.b. dotyczy obowiązków strony z zakresu prawa procesowego. Na jego mocy ustawodawca wyposażył organ nadzoru budowlanego w kompetencje do nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Oznacza to, że ustawodawca wyznaczył termin ustawowy na dokonanie czynności procesowej w postaci przedłożenia oznaczonego dowodu, mającego służyć w postępowaniu naprawczym. Ponieważ termin ten nie zostaje wyznaczony przez organ prowadzący postępowanie, lecz wynika wprost z treści normy ustawowej, to nie może podlegać przedłużeniu, jak np. termin wyznaczany na podstawie art. 48 ust. 2 u.P.b. Organ administracji może przedłużać jedynie takie terminy, które ma możliwość sam wyznaczyć. WINB ma słuszność twierdząc, że termin o którym mowa w art. 50 ust. 3 u.P.b. nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a., bowiem jego niedotrzymanie przez stronę nie oznacza, iż utraciła ona prawo do przedłożenia dokumentów, których dostarczenia wymaga organ nadzoru budowlanego. Należy zważyć, że taka argumentacja została wyrażona w treści zaskarżonego postanowienia. Organy nie odmawiały przywrócenia terminu po zastosowaniu w sprawie właściwych przepisów K.p.a. z uwagi na niedochowanie wynikających z niego warunków. Odmowa przywrócenia terminu została przez organy wyraźnie umotywowana brakiem możliwości zastosowania wobec wniosku inwestora art. 58 K.p.a., a w rezultacie przywrócenia uchybionego terminu. Z tą oceną WSA co do zasady się zgadza. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a więc stanowiska oznaczającego konieczność rozpatrywania przez organ wniosku o przywrócenie terminu uchybionego przez inwestora w kontekście warunków określonych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a., musiałoby prowadzić do zaakceptowania sytuacji, gdy organ odmawia przywrócenia uchybionego terminu. Należy zwrócić uwagę, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu uchybionego oznaczałoby, że organ w określonym zakresie znosi ciążący na nim z mocy prawa obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej na skutek pozbawienia się możliwości zapoznania się treścią dowodu w postaci inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 u.P.b.). Taki bowiem musiałby być skutek nie tylko uchybienia terminy lecz także odmowy jego przywrócenia. W tej sytuacji, organ mógłby przeprowadzić dowód z dostarczonej opinii technicznej tylko w przypadku pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku o przywrócenie terminu uchybionego. Interpretacja art. 50 ust. 3 u.P.b., pozbawiająca stronę inicjatywy dowodowej, a tym samym wykazania stanu legalności prowadzonych robót, pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z naczelną zasadą procesu administracyjnego, obligującą organ prowadzący postępowanie do ustalenia prawdy obiektywnej. Dlatego należy kierować się taką wykładnią powyższej regulacji, która najpełniej zrealizuje postulaty wypływające z art. 7 K.p.a. Tym bardziej, że żaden z przepisów u.P.b. nie określa dla strony negatywnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z treści postanowienia organu nadzoru o wstrzymaniu wykonywania prowadzonych robót budowlanych. Otóż w art. 50 u.P.b. jak i w kolejnych przepisach, nie doszukamy się wypowiedzi zbliżonej do tej jaką zawiera art. 48 ust. 3 i 4 u.P.b. Otóż nie budzi wątpliwości, iż niedotrzymanie terminu wyznaczonego na podstawie art. 48 ust. 3 u.P.b. rodzi negatywne dla inwestora konsekwencje. Takie bądź też zbliżone konsekwencje nie zostały określone w ustawie w przypadku niedotrzymania terminu z art. 50 ust. 3 u.P.b., stąd nie można ich się domyślać, a w szczególności uznać że skutkiem niedochowania terminu jest utrata możliwości przedłożenia organowi żądanej postanowieniem dokumentacji wykonanych dotychczas robót. W kierunku takiej interpretacji przepisów o terminach wynikających lub ustalanych przez organy na podstawie u.P.b. zmierza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Gl 877/08, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Rz 377/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2013 r. o sygn. II SA/Rz 387/13, wszystkie dostępne w internetowej bazie CBOSA). Z wyłożonych przyczyn, naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 u.P.b., nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast, że organ nadzoru uzyskuje kompetencje do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 u.P.b. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma zdaniem Sądu prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyz i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Resumując, termin wyznaczony przez ustawodawcę w treści art. 50 ust. 3 u.P.b., jest tego rodzaju terminem ustawowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 u.P.b. Ma on dla strony jak i dla organu charakter instrukcyjny. Jego upływ stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.P.b., bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony. Z tą chwilą organ nadzoru budowlanego zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 51 ust. 1 u.P.b., którą traci po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót, o czym stanowi wprost przytoczony przepis u.P.b. Upływ 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia skutkuje również utratą ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Dlatego słusznie podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB, iż do terminu wynikającego z art. 50 ust. 3 u.P.b., nie mają zastosowania te unormowania K.p.a. które pozwalają stronie na przywrócenie terminu uchybionego. W rezultacie, postanowienie WINB o odmowie przywrócenia tego terminu na wniosek strony skarżącej należy uznać za legalne. Natomiast błędna wykładnia przytoczonych wyżej regulacji przeprowadzona przez stronę skarżącą wynika z przyjętego przez nią założenia o negatywnych skutkach uchybienia omawianego terminu. Podniesione przez skarżącą zarzuty zarówno, co do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Należy podkreślić, iż w zasadzie odnoszą się one do innego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego oraz związanych z nim czynności prawnych jak i faktycznych, jakim jest postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Dlatego nie miały znaczenia dla oceny legalności objętego niniejszą skargą postanowienia WINB, które co należy wyraźnie podkreślić nie narusza zarówno normy art. 50 ust. 3 u.P.b. jak i przepisów K.p.a. dotyczących przywrócenia terminu procesowego uchybionego przez stronę. Sąd Administracyjny kontrolując wydane przez WINB postanowienie nie dostrzegł innych niż zawarte w skardze B. G. naruszeń prawa materialnego jak i procesowego. Ponieważ żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadniony, to należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.