II SA/Rz 387/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 12 kwietnia 2013 r. kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. M. zaskarżył decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z dnia [...] marca 2012 r., [...], dotyczącą sprawy rozbiórki części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości M. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) w dniu [...] listopada 2012 r. nakazał A. K. oraz A. N. rozbiórkę części budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 4 x 4,89 m usytuowanej do strony południowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 80/2, 68/2 położonej w miejscowości M. gmina [...] oraz części budynku o wymiarach zewnętrznych 1,60 m x 2,95 m usytuowanej od strony północnej w/w budynku mieszkalnego. Nakaz rozbiórki umotywowano tym, że w dniu 19 kwietnia 2011 r., PINB przeprowadził kontrolę w/w budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli stwierdzono, że w budynku trwają roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], o udzieleniu A. K. i A. N. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z rozbudową i przebudową. Organ po porównaniu stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego z projektem działki uznał, że inwestor dokonał szeregu zmian, z których część stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Od strony południowej istniejący budynek został rozbudowany o część mieszkalną o wymiarach zewnętrznych 4 x 4,80 m. W ścianie południowej w rozbudowanej części wykonano okno o wymiarach 150 cm x 140 cm, natomiast na ścianie zachodniej w/w części wykonano okno o wymiarach 150 cm x 120 cm. Ponadto w ścianie południowej istniejącego budynku zlikwidowano okno o wymiarach 150 cm x 150 cm. W jego miejscu wykonane zostały drzwi o wymiarach 170 cm x 225 cm na projektowany taras. Od strony północnej wykonano murowany wiatrołap o wymiarach 1,60 m x 2,95 cm. Wskazano również, że WINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia w PINB w terminie do 31 sierpnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach 80/2, 68/2 położonych w M. gmina [...]. Przed upływem wyznaczonego terminu inwestorzy wystąpili z wnioskiem do WINB o przedłużenie terminu wykonania nałożonego na nich obowiązku. Jednakże decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], odmówiono zmiany terminu realizacji nałożonych obowiązków. Ponieważ do dnia wydania decyzji inwestorzy nie dopełnili obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, Organ na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej u.Pr.b.), nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego. Odwołanie od decyzji PINB wnieśli do WINB inwestorzy A. K. oraz A. N., podnosząc że wykonali nałożony na nich obowiązek. Zwłoka w jego realizacji wynikała wyłącznie z prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego praw do własności działki nr 68/2 w M. Do odwołania załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Argumentując skasowanie decyzji wyjaśniono Stronom, że w sytuacji gdy inwestor wprawdzie z uchybieniem terminu, ale przedłoży żądany od niego projekt budowlany zamienny, to organ II instancji powinien uwzględnić zaistniałą zmianę stanu faktycznego. Uchylenie decyzji ma na celu umożliwienie dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i zapewnienie zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Sam fakt przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. Organ odwoławczy podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien dokonać oceny projektu budowlanego pod kątem treści art. 35 ust. 1 u.Pr.b. Skargę przeciwko decyzji WINB wniósł do WSA K. M. Zarzucił wydanym rozstrzygnięciom naruszenie art. 51 ust. 5 u.Pr.b. oraz art. 138 § 2 K.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji organ II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Według strony skarżącej dotrzymanie terminu wyznaczonego inwestorom jest bardzo ważne. Niedotrzymaniem terminu jest jego zdaniem także sytuacja, w której obowiązek został wykonany, lecz po terminie. Przedłożenie przez inwestorów dokumentacji nie sprawiło, że decyzja o nakazie rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. Dlatego organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ organ pierwszej instancji nie ma możliwości zmiany swego stanowiska odnośnie rozbiórki części obiektu, to nie było też podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana poprzez zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 5 u.Pr.b. Powyższy przepis określa prawne konsekwencje niedochowania przez inwestora terminu realizacji obowiązku nałożonego na niego przez organ architektoniczno – budowlany w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, a polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Podstawę do nakładania tego rodzaju obowiązków stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 u.Pr.b. W przypadku niewykonania w terminie tego zalecenia naprawczego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W te kompetencje orzecznicze wyposaż organ art. 51 ust. 5 u.P.b. Skarżący kwestionuje błędne zastosowanie przez Organ drugiej instancji przytoczonej wyżej regulacji. Z jego argumentacją Sąd się nie zgadza. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalił się bowiem pogląd, iż niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki, czyli do zastosowania art. 51 ust. 5 u.P.b. Podnosi się, że skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, to może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych innych niż inwestorzy uczestników postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Gl 877/08 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Rz 377/09). Podnosi się również, iż skoro termin jest terminem procesowym, to należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków. Może też zostać przywrócony (art. 58 k.p.a.). Ponieważ omawiany termin jest terminem procesowym, to nie stanowi materialno-prawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego, samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa, a przez to brak jest podstaw do uruchomienia trybu z art. 154, bądź art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10). WINB zasadnie przyjął, że wobec przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego, mogą zachodzić przesłanki do zalegalizowania stwierdzonych odstępstw. Tym samym nie naruszono normy art. 51 ust. 5 u.P.b. jak twierdzi strona skarżąca, bo nie jest wykluczone że okoliczności, które zaistniały po wydaniu nieostatecznego przecież nakazu rozbiórki spowodowały zmianę sytuacji administracyjnoprawnej inwestorów uniemożliwiając skierowanie do nich nakazu rozbiórki obiektu. Strona skarżąca zarzuca naruszenie przez WINB art. 138 § 2 K.p.a. Należy wskazać, że według treści tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przytoczony przepis został wskazany w podstawach prawnych kwestionowanej decyzji WINB. Działając na podstawie tego przepisu, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika ponad wszelką wątpliwość, że jedną z podstaw do jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego. Wobec tego konieczne jest wskazanie w decyzji kasacyjnej jakie konkretne przepisy o postępowaniu wyjaśniającym zostały przez organ pierwszej instancji naruszone przy rozstrzyganiu sprawy. Dopiero połączenie naruszenia przepisów postępowania ze wskazaniem okoliczności nie wyjaśnionych w postępowaniu a mających istotne znaczenie dla jej zakończenia, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Oceniając decyzję WINB pod kątem tych kryteriów należy stwierdzić, że narusza ona art. 138 § 2 K.p.a. WINB pomimo wyraźnego brzmienia tego przepisu, nie określił jakie przepisy został naruszone przez PINB i na czym to naruszenie miało polegać. WINB zastosował tą regulację w sposób jaki obowiązywał sprzed jego zmiany, czyli przed 11 kwietnia 2011 r. Do tego dnia art. 138 § 2 k.p.a. brzmiał następująco: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia [pic]postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści rozstrzygnięcia WINB wynika, że egzemplarze projektu zamiennego wpłynęły do organu pierwszej instancji wraz z wniesieniem odwołania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę nie miał wiedzy o sporządzeniu projektu zamiennego budowlanego. Wobec tego nie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie nowych okoliczności sprawy, dlatego że uzyskano o nich wiedzę na etapie postępowania odwoławczego. W świetle obowiązujących regulacji oraz materiału dowodowego, zadaniem organu odwoławczego było uwzględnienie tej okoliczności przy rozpoznawaniu odwołania i wydanie rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 51 ust. 5 u.P.b., czyli rozstrzygnięcia o tym czy w świetle zmienionych okoliczności istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ pozostając w granicach tej regulacji nie naruszyłby przepisów o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czyli art. 15 k.p.a. Takie naruszenie miałby miejsce wówczas gdy w ramach tego postępowania organ stosowałby art. 51 ust. 4 u.P.b. a więc stwierdziłby wykonanie obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego i zatwierdziłby ten projekt. Niewątpliwie wówczas byłaby to zupełnie nowa sprawa, w której wcześniej nie orzekał organ niższej instancji. Ponieważ ta sprawa nie była przedmiotem orzekania przed PINB, to i organ odwoławczy nie miałby prawa się o niej wypowiadać. Z tych przyczyny skarga K. M. okazała się zasadna aczkolwiek przesądziły o tym przyczyny, które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Stopień naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a więc art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż miało ono istotny wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy uwzględni wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko Sądu w ten sposób, że oceni czy wobec przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, nadal zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 u.P.b., czyli przepisu, który wyznaczył mocą decyzji organu pierwszej instancji granice sprawy administracyjnej. Natomiast kwestia zastosowania art. 51 ust. 4 u.P.b. powinna zostać oceniona przez organy w postępowaniu odrębnym. W ten sposób należało zastosować przepisy w sytuacji gdy projekt budowlany został przedłożony wraz z odwołaniem Z powyższych przyczyny orzeczono o uchyleniu decyzji WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.