II OSK 2670/14

Dnia 18 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 189/14 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wstrzymał prowadzenie robót budowanych na budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]oraz nałożył na inwestorkę B. G.obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. Postanowienie zostało doręczone B.G. w dniu 16 sierpnia 2013 r. Wnioskodawczyni nie przedstawiła oceny technicznej w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z kolei decyzją z dnia [...]września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nakazał B. G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku mieszkalno-usługowego do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę okapu dachu tego budynku od strony południowej w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 10 października 2013 r. B. G. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o przywrócenie terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowanych w budynku. Jedocześnie wraz z wnioskiem strona przedłożyła ocenę techniczną. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]odmówił B. G. przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej P.b., określa trzydziestodniowy termin przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowanych. Jest to termin ustawowy, zatem nie jest możliwa jego zmiana. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła B. G., zarzucając mu naruszenie art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 8, art. 9, art. 58, art. 59, art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 3 P.b. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że art. 58 k.p.a. dotyczy przywrócenia terminów do dokonania czynności procesowych, o jakich mowa k.p.a. Przepisy te nie przewidują możliwości przywrócenia terminów wynikających z przepisów prawa materialnego. Obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonywanych robót został nałożony na B. G. przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 3 P.b. Termin określony ww. przepisem posiada charakter terminu prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony. Do terminu tego nie mają zastosowania art. 58-60 k.p.a. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. G. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie można nie zgodzić się z argumentacją organów nadzoru budowlanego, że przywróceniu terminu do złożenia oceny technicznej wykonanych robót sprzeciwiał się prawny charakter tego terminu. Przepis art. 50 ust. 3 P.b. dotyczy obowiązków strony z zakresu prawa procesowego. Na jego mocy ustawodawca wyposażył organ nadzoru budowlanego w kompetencje do nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Oznacza to, że ustawodawca wyznaczył termin ustawowy na dokonanie czynności procesowej w postaci przedłożenia oznaczonego dowodu, mającego służyć w postępowaniu naprawczym. Sąd Wojewódzki zgodził się z organem odwoławczym, że termin z art. 50 ust. 3 P.b. nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a., bowiem jego niedotrzymanie przez stronę nie oznacza, że utraciła ona prawo do przedłożenia dokumentów, których dostarczenia wymaga organ nadzoru budowlanego. Odmowa przywrócenia terminu została przez organy wyraźnie umotywowana brakiem możliwości zastosowania wobec wniosku inwestora art. 58 k.p.a., a w rezultacie przywrócenia uchybionego terminu. Naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 P.b. nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast, że organ nadzoru uzyskuje kompetencje do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 P.b. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma zdaniem Sądu prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Sąd I instancji stwierdził zatem, że termin wyznaczony przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 P.b. jest tego rodzaju terminem ustawowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 P.b. Ma on dla strony jak i dla organu charakter instrukcyjny. Jego upływ stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony. Z tą chwilą organ nadzoru budowlanego zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 51 ust. 1 P.b., którą traci po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót. Upływ 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia skutkuje również utratą ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Dlatego do terminu wynikającego z art. 50 ust. 3 P.b. nie mają zastosowania te unormowania k.p.a., które pozwalają stronie na przywrócenie terminu uchybionego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. skargę kasacyjną złożyła B. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, bowiem Sąd I instancji w wyniku kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnych ustaleń, że instytucji przywrócenia terminu określonej w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. nie stosuje się przypadku uchybienia terminowi wynikającemu z art. 50 ust. 3 P.b., podczas gdy powyższy termin procesowy wynikający z prawa budowlanego jest przywracalny; 2/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 3 P.b., poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że 30-dniowy termin do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych w budynku przy ul. [...]w [...]nie podlega przywróceniu, podczas gdy ustawowo wskazany termin wykonania obowiązku ma charakter terminu prawa procesowego i jako taki może być przywrócony. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przypadku niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie o uchyleniu postanowień organów obydwu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 P.b. (jak w niniejszej sprawie), traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 – art. 50 ust. 4 P.b. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał w dniu 30 września 2013 r. decyzję w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 12 lutego 2014 r. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 452/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę B. G. i uchylił ww. decyzje organów obydwu instancji. Oznacza to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu na inwestorkę obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót straciło już ważność, skoro od daty jego doręczenia upłynęło ponad 2 miesiące, a w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Przedmiotem niniejszej sprawy jest z kolei postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oceny technicznej, który to obowiązek nałożony został na skarżącą kasacyjnie nieważnym już postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym niemniej w momencie podejmowania rozstrzygnięć w sprawie przywrócenia terminu do złożenia oceny technicznej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakładające jednocześnie obowiązek przedłożenia tej oceny technicznej było ważne, bowiem w obrocie prawnym funkcjonowały wówczas decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Zatem nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 3 P.b., może być w zależności od potrzeb toczącego się postępowania modyfikowany (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2033/10). Tym niemniej dotyczyć to może wyłącznie sytuacji, gdy wniosek o przedłużenie terminu do złożenia oceny technicznej (który to obowiązek nałożony został w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych) złożony został przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Należy bowiem podkreślić, że organ nadzoru budowlanego, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 zd. pierwsze ma obowiązek wydać decyzję przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Koresponduje to z treścią art. 50 ust. 4, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Jeśli zatem inwestor nie złoży w ciągu 30 dni oceny technicznej ani nie wniesie o przedłużenie tego terminu przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania takiej decyzji bez oceny technicznej, którą inwestor powinien złożyć zgodnie z nałożonym obowiązkiem. To jest jedyna konsekwencja niewywiązania się przez inwestora z obowiązku. W niniejszej sprawie inwestor wniósł o przywrócenie terminu do złożenia oceny technicznej i to po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Słusznie zatem organy odmówiły przywrócenia tego terminu, choć błędnie uzasadniły to jego materialnoprawnym charakterem. Tym niemniej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy zgodzić się z zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku tezą, że naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 P.b. nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast, że organ nadzoru uzyskuje kompetencje do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 P.b. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Bowiem naruszenie terminu z art. 50 ust. 3 P.b. nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora. Ma on dla strony jak i dla organu charakter instrukcyjny. Jego upływ stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony. Z tą chwilą organ nadzoru budowlanego zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 51 ust. 1, którą traci po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót. Upływ 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia skutkuje również utratą ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Podkreślić również należy, że wobec opisanej na wstępie niniejszych rozważań sekwencji wydarzeń – a więc wobec uchylenia prawomocnym wyrokiem decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., organy nadzoru budowlanego będą musiały wziąć pod uwagę złożoną przez inwestora (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu) ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Tak więc odmowa przywrócenia terminu, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, nie miała dla inwestora żadnych negatywnych skutków. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.