II SA/Ol 219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014r. sprawy z skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") - po rozpatrzeniu wniosku T. i M. A. z dnia "[...]" - Wójt Gminy "[...]" ustalił brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni biogazowej o mocy elektrycznej 0,400 MW na działkach o nr ewidencyjnych "[...]" i "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gm. "[...]". Wnioskiem z dnia "[...]" K. P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia "[...]". Wnioskodawca zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie prawa, tj. § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wymaganego z uwagi na przekroczenie limitu 10 ton przyjmowanych odpadów na dobę, a tym samym błędne przyjęcie § 3 ust. 1 pkt 73 tego rozporządzenia jako podstawy do procedowania w sprawie oraz art. 33 ustawy z dnia16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną poprzez zaniechanie ustalenia potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy było to wymagane ze względu na występowanie na obszarze inwestycji lerki, objętej ścisłą ochroną gatunkową, gdyż zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców mogłoby spowodować znaczące pogorszenie stanu jej siedlisk. Wskazał, iż nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w odległości 250 m od obszaru przeznaczonego pod inwestycję, w budowie jest też dom znajdujący się w odległości zaledwie 50 m od planowanego miejsca wybudowania biogazowni. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego a jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu opisanej wyżej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. P. zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w związku z tym nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność wnioskodawcy nie znajdują się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W oparciu o powyższe wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". Podniósł, iż został uznany za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z dnia "[...]". Tym samym winien być również uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" jako, że decyzja środowiskowa jest w tym przypadku integralną częścią postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazał również, iż przy rozpatrywaniu sprawy winien być również brany pod uwagę przepis art. 144 ustawy Kodeks cywilny dotyczący zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich (immisje). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]". Argumentowało m.in., że stroną postępowania nieważnościowego jest jedynie ten kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Musi więc istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu Od tak określonego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego interesu poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Kolegium podniosło, że przyjęło, iż wnioskodawca posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, iż działki których jest właścicielem nie są położone w granicach obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tylko właścicielom takich nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Wskazano, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji organu jest właścicielem działek o numerach "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Analiza obszaru znajdującego się wokół działek o nr "[...]" i "[...]’, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, prowadzi do wniosku, iż działki należące do wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i nie znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Zakres oddziaływania związanego z realizacją planowanej inwestycji ograniczony jest jedynie do granic obszaru inwestora i działki wnioskodawcy nie pozostają w obszarze jej oddziaływania. Dodatkowo wyjaśniono, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji wynika z rodzaju planowanej inwestycji i zastosowanych technologii w czasie funkcjonowania biogazowni. Oddziaływanie inwestycji sprowadzać się będzie głównie do oddziaływania z uwagi na emisję hałasu oraz uciążliwość zapachową. Z akt sprawy wynika, że działalność biogazowni nie będzie bardziej uciążliwa niż funkcjonowanie typowego gospodarstwa rolnego, z kolei uciążliwość zapachowa będzie podobna do wytwarzanej przez tego typu gospodarstwa hodowlane. Emisja hałasu nie będzie również uciążliwa poza terenem działek, na których zlokalizowana jest inwestycja. Powyższe znajduje potwierdzenie w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w części dotyczącej rodzajów i przewidywanych ilości wprowadzanych do środowiska substancji. Kolegium wskazało, ze skoro wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu opisanej na wstępie decyzji, koniecznym stało się wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]’. Odnosząc się do odwołania, Kolegium podniosło, iż fakt uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że automatycznie będzie przysługiwał mu przymiot strony w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących planowanej inwestycji. Każda bowiem ze spraw ma charakter indywidualny i indywidualnie oceniane jest występowanie interesu prawnego w rozstrzygnięciu. Postanowienie Kolegium z dnia z dnia "[...]" zaskarżył K. P. żądając jego uchylenia, jak też uchylenia postanowienia tego organu z dnia "[...]". W skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż nie posiada interesu prawnego, a więc nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej na środowisko, w sytuacji gdy w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji znajdują się działki skarżącego, w związku z czym posiada on interes prawny. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. 61a § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie, mocą którego na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" ustalającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni biogazowej o mocy elektrycznej 0,400 MW na działkach o nr ewidencyjnych "[...]" i "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gm. "[...]". Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Wstępna analiza wniosku jest prowadzona poza trybem postępowania administracyjnego, nie może zatem zmierzać do głębszej analizy sprawy. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jak wyżej zaznaczono orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też prowadziłoby do braku logiki w działaniu organu, który przeprowadzałby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce zatem jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W tym miejscu należy poczynić kilka uwag dotyczących interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu, nie było w kontrolowanej sprawie oczywiste, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony. W tym zakresie Kolegium ograniczyło się jedynie do zacytowania treści art. 28 k.p.a. i do opisu usytuowania terenu inwestycji (elektrociepłowni biogazowej) względem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Jest oczywiste, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy tylko te ustalenia nie są wystarczające. Choć Kolegium cytuje przepis (art. 28 k.p.a.), to wbrew jego treści kwestię interesu prawnego skarżącego wiąże tylko i wyłącznie z sąsiedztwem terenu inwestycji, a nie z jego wpływem na nieruchomości skarżącego. Ani zaś z art. 28 k.p.a., ani z żadnej innej normy nie wynika, że osobą zainteresowaną jest tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Istotne jest to, czy i w jaki sposób inwestycja oddziaływuje na interesy osób trzecich. W tym aspekcie organ w ogóle się nie wypowiedział, choć przecież był w posiadaniu informacji, które winny skłonić do należytego, znacznie bardziej wnikliwego zbadania problemu. Już sam charakter inwestycji tj. elektrociepłownia biogazowa wskazuje na to, że nie chodzi w sprawie o zwykłe przedsięwzięcie, ale o takie, którego oddziaływanie może mieć znacznie większy zakres niż najbliższe sąsiedztwo, a to ze względu na emisję hałasu i uciążliwość zapachową. Stwierdzenie tych okoliczności wymaga jednak przeprowadzenia dogłębnej analizy rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie, w tym na działki skarżącego. W kontrolowanej sprawie zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze takiej analizy stanowi naruszenie art. 61a k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy istnieją ku temu podstawy. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że sprawa, z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie została należycie wyjaśniona, a to mogło mieć wpływ na jej wynik. W ponownym postępowania organ, przy wykorzystaniu co najmniej pełnych akt postępowania poczyni dokładne ustalenia w omówionym zakresie, dokona na ich tle stosownej oceny i sporządzi uzasadnienie odpowiadające wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia ma w tym przypadku charakter wyłącznie procesowy, a Sąd w żadnym stopniu nie przesądził o legitymacji skarżącego. Z tych też przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.