II SA/Ol 275/14

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. W-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 5 czerwca 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy A wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w A z wnioskiem o ustalenie na rzecz Gminy warunków zabudowy działki nr "[...]" obręb A dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy A ustalił zdefiniowane powyżej warunki zabudowy, wskazując, że nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi załącznik nr 1 do decyzji, zaś analiza funkcji oraz zasad zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi załącznik nr 2 i 3 (odpowiednio jej część tekstowa i graficzna). W odwołaniu pełnomocnik B. W. wniósł o uchylenie w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy A i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4. art. 61 ust. 1 i 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo, że w obrocie prawnym dla tej nieruchomości obowiązuje decyzja z dnia 27 czerwca 1973r. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania domku oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy A z dnia 4 lipca 1973r. o pozwoleniu na budowę dla domku letniskowego. Uzasadniając podał, że zgodnie z planem sytuacyjnym stanowiącym załącznik do w/w decyzji z dnia 27 czerwca 1973r. domek został postawiony na działkach oznaczonych nr ewid. "[...]", obręb A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne inaczej niż postępowanie cywilne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Z tak rozumianą bezprzedmiotowością sprawy w niniejszym przypadku w ocenie Kolegium nie mamy do czynienia, skoro wnioskodawca – Gmina A żądania swego o ustalenie warunków zabudowy nie wycofała. Przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy terenu nie może być także co do zasady wcześniejsze ustalenie dla tego terenu warunków zabudowy. W myśl bowiem art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. W ocenie Kolegium jednak za uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia potrzeba jednoznacznego wyjaśnienia rodzaju inwestycji. Kwestionowana decyzja ustala warunki zabudowy m.in. dla budynku rekreacji indywidualnej, zaś we wniosku, Burmistrz Miasta i Gminy A zamierzenie inwestycyjne zdefiniował jako budynek mieszkalny. Wprawdzie na stronie pierwszej wniosku rodzaj i funkcja planowanej inwestycji zostały określone jako budynek rekreacji indywidualnej, lecz z oględzin dokumentu wniosku wynika, że nastąpiła zmiana zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie jednak brak jest jakiejkolwiek wzmianki o autorze tejże zmiany, a w szczególności jego akceptacji przez wnioskodawcę. Według Kolegium z akt sprawy nie wynika również przez jaką drogę wewnętrzną i do jakiej drogi publicznej ma dostęp działka zamierzonej inwestycji. Załącznik graficzny do wniosku uprawdopodabnia (brak w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów działki nr "[...]" i sąsiednich względem niej ), że ową drogą wewnętrzną jest działka nr "[...]". Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie wskazuje w ocenie Kolegium frontu działki nr "[...]", ani w konsekwencji granicy obszaru analizowanego, co w rezultacie czyni wyniki owej analizy całkowicie nieweryfikowalnymi. Skargę na ww. decyzję wywiodła B. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - art. 138 § 1 pkt 2) i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 63 ust. 2 oraz art. 65 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 16 grudnia 2013 r. o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy A o warunkach zabudowy dla działki nr "[...]", obręb A, gm. A, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia tej decyzji i umorzenia po- stępowania w pierwszej instancji w całości, z uwagi na to, że w obrocie prawnym dla tej nieruchomości istnieje wciąż decyzja nr "[...]" z dnia 27 czerwca 1973 r. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania domku oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 4 lipca 1973 r. o pozwoleniu na budowę dla domku letniego; - art. 138 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o warunkach zabudowy dla działki nr "[...]", obręb A, gm. A, pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, gdyż wydał on decyzję w sprawie należącej do niego nieruchomości, a więc z naruszeniem swojej właściwości miejscowej, tj. przepisów art. 21 § 1 pkt 1) oraz art. 24 § 1 pkt 1) i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję Burmistrz Miasta i Gminy A ustalającą na rzecz Gminy A warunki zabudowy dla działki nr "[...]", obręb A, dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego. W ocenie Kolegium za uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia potrzeba jednoznacznego wyjaśnienia rodzaju planowanej przez stronę inwestycji. W ocenie Sądu organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie nie zwrócił uwagi na zasadniczą wadę jaką obarczona jest decyzja organu I instancji. W sprawie bezsporne jest, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wniósł ten sam organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji, a więc Burmistrz Miasta i Gminy A. Tymczasem stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Przykładowo, prawo właściciela do wzięcia udziału w charakterze strony jest uznawane przez składy orzekające NSA w postępowaniach dotyczących, np. podziału nieruchomości (np. wyrok z 10.05.1993, I SA 1471/92) sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03), czy też budowlanych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 276/06, Lex nr 214075. Powyższe oznacza, że stroną postępowania administracyjnego również w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest Gmina Miasto A jako właściciel działki nr "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym A, natomiast organ tej gminy, którym jest Burmistrz Miasta i Gminy A jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym pogląd mówiący, że z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie powinno się dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności - zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy - zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu, którzy orzekają w konkretnej spawie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego organ jednostki samorządu terytorialnego jest wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (por. W. Chróścielewski "Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ" P i P Nr 4/2003 r. str. 32, Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i glosa J. K. Antkowiaka publ. OSP 4/2004, wyrok z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. VII SA/Wa 276/06 pub. LEX 214075, wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2685/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Zdaniem Sądu, pozostawanie ze stroną - Gminą A (Urząd Miasta i Gminy jest tylko aparatem pomocniczym organu wykonawczego - burmistrza, art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w stosunku zatrudnienia nakłada na burmistrza obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy, (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593) w zw. z art. 100 § 2 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Na mocy zaś art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie (...). W związku z powyższym pojęcie przedstawiciela w rozumieniu art. 30 § 3 k.p.a. należy wykładać w związku z treścią art. 38 k.c. Zaznaczyć należy, że to, iż organ orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie oznacza, iż w związku z tym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do ww. przepisu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Organ II instancji powinien zatem rozważyć czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia organu I instancji, a jeżeli stwierdzi istnienie takiej okoliczności, winien podjąć przewidziane prawem działanie. Mając powyższe na względzie należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.