II SA/Kr 272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi S.K. , B.L. i M.K. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 grudnia 2013 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 104 K.p.a. nakazał S. K., B. L. i M. K. w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalno – gospodarczego na działce nr [...] w R. poprzez wykonanie, w sposób określony ekspertyzą techniczną, następujących robót budowlanych: przemurowania uszkodzonych ścian fundamentowych, uszczelnienie pękniętej ściany kominowej zaprawą cementowo- wapienną, wykonanie powyżej budynku szczelnego wodościeku i ukształtowanie terenu przy budynku ze spadkiem w kierunku tego wodościeku w celu odprowadzenia wód opadowych poza budynek. W piśmie z dnia 7 maja 2012 r. S. K. zawarła wniosek o zmianę decyzji administracyjnej. Stwierdziła, że treść ekspertyzy wyraźnie wskazuje, że nieodpowiedni stan techniczny budynku nr [...] jest skutkiem braku ofosowania drogi gminnej przebiegającej powyżej budynku, z odprowadzeniem wody poza obszar osuwiska. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 154 w związku z art. 104 K.p.a. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby możliwym było zastosowanie procedury określonej w tym przepisie niezbędnym jest spełnienie przesłanek w nim wskazanych tzn. zmieniana decyzja musi być ostateczna, na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że decyzje nakładające na stronę obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 478/09). Zatem decyzja z dnia 7 czerwca 2011 r. jako, że nakłada na strony obowiązek wykonania określonych w niej robót budowlanych, jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, zatem w przedmiotowej sprawie procedura określona w art. 154 K.p.a. nie ma zastosowania. Odwołanie od tej decyzji wniosły S. K., B. L. i M. K., domagając się jej uchylenia. Zarzuciły naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. poprze błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakres pojęcia "żadna ze stron nie nabyła prawa" w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. nie obejmuje sytuacji, w której na stronę zostały "nałożone obowiązki" i w konsekwencji, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. ma charakter postępowania nadzwyczajnego w ramach którego możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, czyli decyzji istniejącej w obrocie prawnym i wywołującej skutki prawne w niej określone. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Kwestię powyższą wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04 stwierdzając, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 154 K.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że objętą żądaniem wnoszących decyzją PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. nałożono na strony postępowania określone obowiązki. Tym samym w świetle powyżej poczynionych uwag w przedmiocie istoty nabycia prawa w świetle art. 154 K.p.a. stwierdzić należy, że decyzja ta nie może być zmieniona we wskazanych przez wnoszących nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że art. 154 i art. 155 K.p.a. przewidują dwa odmienne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepisy art. 154 i art. 155 K.p.a. konstruują bowiem dwie odrębne drogi wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, różniące się przesłankami zastosowania tych przepisów. Zatem jakkolwiek przepisy art. 154 i art. 155 K.p.a. mają zbliżony charakter, to jednak stanowią odrębne podstawy prawne prowadzenia postępowania administracyjnego. Na poparcie powyższej tezy wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym twierdząc, że nie można uznać za prawidłowe postępowania administracyjnego, w którym organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 K.p.a., natomiast organ drugiej instancji prowadzi postępowanie i wydaje decyzję ostateczną na podstawie art. 154 K.p.a. Odrębność tych postępowań powoduje, że działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ nadmienił że weryfikacja wyżej wymienionej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. możliwa będzie w sytuacji złożenia stosownego wniosku w organie powiatowym, który to jako właściwy w sprawie ma możliwość skutecznego wdrożenia tego trybu w odniesieniu do decyzji PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły S. K., B. L. i M. K., domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakres pojęcia "żadna ze stron nie nabyła prawa" w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. nie obejmuje sytuacji, w której na stronę zostały nałożone obowiązki i w konsekwencji, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej jest związany podaną przez strony podstawą prawną żądania i w konsekwencji, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 155 K.p.a., gdyż jako podstawa prawna żądania został wskazany art. 154 § 1 K.p.a.; art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu autor skargi podał, że prawidłowa wykładnia art. 154 § 1 K.p.a. powinna polegać na przyjęciu wniosku, że zakres pojęcia "żadna ze stron nie nabyła prawa" obejmuje sytuację, w której na stronę zostały nałożone obowiązki. Prawidłowość powyższej wykładni znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, że brak nabycia prawa oznacza taką sytuację, w której strona nie uzyskała zaspokojenia swego żądania. Również decyzje nakładające obowiązki będą z reguły kwalifikowały się do grupy decyzji, na mocy których nie uzyskuje się prawa. Błędna wykładnia powyżej wskazanych przepisów polegała również na przyjęciu, że organ administracji publicznej jest związany podaną przez strony podstawą prawną żądania. Prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu przeciwnego wniosku tj. że organ administracji publicznej nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. To treść zadania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organy administracyjne po ustaleniu, że w wyniku rozstrzygnięcia skarżący nabył prawo, a więc zachodzi podstawowa przesłanka uzasadniająca modyfikację ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Ograniczenie postępowania przez organy administracyjne jedynie do ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego we wniosku przez stronę stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Ponadto organ II instancji nie zauważył, że w odwołaniu z dnia 7 września 2013 r. zawarty był wniosek o zmianę decyzji PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. na podstawie art. 155 K.p.a. Podstawowa przesłanka rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w trybie art. 155 K.p.a. została więc spełniona z dniem wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymują przy tym w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty- w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. Zdaniem organów obu instancji, z uwagi na treść żądania strony wnoszącej o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 154 K.p.a. nie jest możliwe wydanie decyzji na tej podstawie, gdyż decyzja będąca przedmiotem wniosku jest decyzją w oparciu o którą strony nabyły prawo (nałożono na nią obowiązek). Stanowisko organów jest jednak wadliwe. Wskazać przede wszystkim należy, iż racje mają organy obu instancji, iż decyzja w której organ nakłada na stronę obowiązek – powinność określonego zachowania się jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo a zatem wzruszenie takiej ostatecznej decyzji może nastąpić w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. a nie art. 154 K.p.a. gdyż ten ma zastosowanie do decyzji na podstawie których strona prawa nie nabyła. Jak bowiem zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze prawniczej przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). W wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 (LEX nr 48251) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Zastosowane art. 155 k.p.a. jest więc możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 697/12 samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Podkreślić w końcu należy, iż możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Tak więc żądanie strony o zmianę decyzji ostatecznej organy zakwalifikowały prawidłowo, popełniając jednakże błąd co do poglądu, iż są podstawą prawną złożonego żądania związane i nie rozpoznając tego żądania w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. oraz przesłanki, o których mowa wyżej. Organ administracji istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji (w niniejszej sprawie kwalifikacja tą było żądnie zmiany decyzji ostatecznej z uwagi na interes strony) ale nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. To treść żądania wyznacza bowiem normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym W świetle powyższego wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie treścią żądania strony, którą związane były organy administracji, było dokonanie zmiany decyzji ostatecznej. Organy administracyjne nie były natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany. Organy administracji w przedmiotowej sprawie po ustaleniu, że w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 7 czerwca 2012 r. skarżący nabył prawo poprzez nałożenie na nich obowiązku a więc, że zachodzi podstawowa przesłanka uzasadniająca modyfikację ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., powinny przeprowadzić wyjaśniające w celu ustalenia czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Ograniczenie postępowania jedynie do ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego we wniosku przez stronę tj. z przepisu art. 154 k.p.a. stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Pogląd, iż organ nie jest związany podstawa prawną wskazaną w żądaniu wszczęcia sprawy administracyjnej jeżeli z treści żądania wynika, iż organ może lub powinien rozstrzygnąć w oparciu o inny przepis (co w szczególności ma zastosowanie do przepisów art. 154 i 155 K.p.a.) jest w orzecznictwie sądów poglądem ugruntowanym. Ja wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2009 r. II SA/Wa 156/09 zasadą postępowania administracyjnego jest takie jego odformalizowanie, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Stosownie natomiast do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (... .) Niewątpliwie zatem uznać należy, iż wniosek strony wiąże organ wyłącznie co do treści żądania, natomiast podstawy prawne, dotyczące zgłoszonego żądania, ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny danego wniosku. Podstawa prawna wskazana we wniosku, często określona bez należytej merytorycznej kompetencji skarżącego, stanowi jedynie propozycję strony (LEX nr 572615). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. II OSK 1163/08 wskazuje, iż organ do którego skierowany jest wniosek może i powinien ustalić dokładną treść żądania i dopiero w na podstawie tak określonych granic sprawy prowadzić postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym, podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku z 24 lipca 2001 r. (wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1091/99, publ.: LEX nr 78924), że treść żądania wyznaczona jest przez stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Zatem jeżeli już z treści wniosku można było wywnioskować, że dotyczy on decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, a więc orzeczenia niepodlegającego wzruszeniu w trybie art. 154 k.p.a., to organy winny ustalić istotę żądania wnioskodawców, w tym jego rzeczywistą podstawę prawną. Powyższe rozważania znajdują oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zobowiązują strony do podania podstawy prawnej wniosku, a jedynie - zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. nakładają obowiązek wskazania osoby, od której pochodzi oraz podanie jej adresu i treści żądania (LEX nr 555752). Podobnie orzekał NSA 1 wyroku z dnia 15 stycznia 1998 r I 855/07 Konkludując stwierdzić należy, iż organy nie były związane podstawą prawną wskazaną przez skarżących dążących do zmiany decyzji ostatecznej i same mogły żądanie to zakwalifikować jako wniosek o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 155 K.p.a., jeżeli natomiast miał wątpliwości w tym zakresie, ich obowiązkiem było ustalenie faktycznej treści żądania gdyż dokładne ustalenie treści żądania strony, wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (vide; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99 LEX nr 78924). Ponownie rozpoznając sprawę organy wniosek skarżących rozpatrzą na podstawie art. 155 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200p.p.s.a.