II OSK 888/15

Dnia 8 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak(spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. i C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 266/14 w sprawie ze skargi W. F. i C. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 266/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. F. i C. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją Wojewody S. z dnia [...].09.1975 r. nr [...] zatwierdzono projekt scalenia gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S. Skarżący C. F. oraz W. F. wnioskiem z dnia [...].04.2009 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu, które nie obejmowało wsi S., a w której położone były ich działki sąsiadujące z działkami objętymi scaleniem. W ich ocenie działka o nr ew. [...] utworzona w ramach scalenia, powstała z ich działki o nr ew. [...]. Decyzją z [...] października 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. Skarga skarżących do WSA została wyrokiem (nieprawomocnym) WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/WA 2924/13 oddalona. Wydanie tego wyroku poprzedzone było wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] sierpnia 2010 r,[...] o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku po stronie skarżących przymiotu strony. Następnie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2011 r. uchylono decyzję z [...] sierpnia 2010 r. Następnie wyrokiem WSA z 17 października 2011 r., sygn. akt 1322/11 oddalono skargę skarżących, a wyrokiem NSA z 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1399/12, uchylono wyrok WSA oddalający skargę oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2011 r. Tym samym w tamtym postępowaniu pozostał do rozpoznania wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r. Decyzją z [...] października 2013r., znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r. W dniu 22 sierpnia 2012 r. skarżący ponownie wystąpili, ale do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S., wskazując jako przesłankę nieważnościową - niebranie udziału w postępowaniu scaleniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2012 r. przekazało wniosek do rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu. Decyzją z [....] października 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. Powodem umorzenia było ustalenie przez organ, że decyzją z [...] października 2013 r. odmówiono skarżącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S., co stanowi o tym, że sprawa skarżących została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną i ponowne orzekanie w sprawie było niedopuszczalne i jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy (wniosek z 11 listopada 2013r.), wskazując, że decyzja na jaką powołuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z [...] października 2013 r. nie była prawomocna, przysługiwał od niej środek odwoławczy tj. skarga do WSA. Świadczy to o tym, że brak było podstaw do umorzenia postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku W. F. i C. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [....], obecnie [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [..] października 2013r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...].09.1975 r. W uzasadnieniu wskazując na art. 105 § 1 K.p.a. i 156 § 1 pkt 3 K.p.a podtrzymał swe wcześniejsze argumenty co do braku podstaw do prowadzenia tego postępowania, ponieważ niedopuszczalne jest orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją. Powołując się na wydanie przez siebie decyzji z [...] października 2013 r. stwierdził, że sprawa z wniosku W. i C. F. o stwierdzenie nieważności Wojewody S. została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną, a ponowne orzekanie w tej sprawie jest niedopuszczalne, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonej decyzji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 i 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej oraz brak zasadności uznania za bezprzedmiotowego ich wniosku o stwierdzenie nieważności. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła co prawda z naruszeniem art. 61 a K.p.a., jednakże, w ocenie Sądu, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną umorzenia organ powołał art. 105 K.p.a. i argument o bezprzedmiotowości postępowania z powodu toczącego się i zakończonego decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...].10.2013 r. rozstrzygającej wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. Zgodnie z tym przepisem organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny za bezprzedmiotowe. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w sytuacji, w której brak jest w sprawie elementu materialnego stosunku prawnego i w związku z tym nie można wydać decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozstrzygnięcia sprawy, brak podstawy prawnej do wydania decyzji, brak po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Chodzi zatem o brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego. W sprawie natomiast generalnie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest tzw. sprawy administracyjnej, ale z sytuacją, w której była już wszczęta i prowadzona sprawa tożsama wszczęta na skutek wcześniejszego wniosku skarżących z 14 kwietnia 2009 r. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje nie art. 105 K.p.a., ale art. 61 a K.p.a., który stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej tzw. tożsamość sprawy. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Porównując oba wnioski skarżących tj. ten z 22 sierpnia 2012 r. oraz z 14 kwietnia 2009 r. zasadne było przyjęcie, że zachodzi tożsamość sprawy bowiem skarżącymi byli W. i C. F., żądanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z [...] września 1975 r., a powodem żądania była okoliczność związana z niebraniem przez skarżących udziału w postępowaniu scaleniowym. Dlatego brak było podstaw do prowadzenia dwu takich samych postępowań administracyjnych, a nawet więcej brak było podstaw do wszczęcia drugiego z tych postępowań. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności drugiej z decyzji. Fakt, że skarżący skierowali wnioski do innych podmiotów (SKO i MRiRW) pozostaje bez znaczenia tym bardziej, że SKO przekazało wniosek skarżących wg właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Także to, że dopiero NSA w wyroku z 17 maja 2013r. przesądził, że właściwym do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie prowadzi do wniosku, że powinny się toczyć równolegle dwa postępowania o stwierdzenie nieważności. Strona ma bowiem prawo do rozpoznania tylko jednego wniosku wywodzonego z tych samych podstaw faktycznych i prawnych. Biorąc pod uwagę to, że zarówno rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jak i o jego umorzeniu wywołują identyczny skutek - brak podstaw do procedowania i procesowy charakter naruszenia prawa przez organ, Sąd uznał, że brak jest, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012. poz.270), podstaw do uchylenie zaskarżonej decyzji tylko po to aby organ odmówił wszczęcia postępowania. W związku z tym brak jest podstaw do oceny zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. skoro sprawa, z uwagi na będącą obecnie w toku identyczną sprawę, nie może się toczyć. Organ nie badał sprawy merytorycznie, a więc nie mógł zastosować art. 156 K.p.a. co czyni zarzut jego naruszenia nieskuteczny. Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia art. 7, 6, 77 K.p.a. ponieważ organ w sposób prawidłowy zebrał a następnie ocenił zebrany materiał pod wzglądem faktycznym i wyprowadził prawidłowy wniosek, że postępowanie nie może się toczyć. Wadliwość zastosowanej podstawy prawnej nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. C. i W. F. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ocenie sądu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, co winno skutkować uchylenie decyzji w całości. 2. naruszeniu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżących zarzutów naruszenia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzutu naruszenia art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej orzeczenia. 3. naruszeniu art. 160 w zw. z art. 162 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął wniosków Skarżących zgłoszonych w piśmie z dnia 2.05.2014 r., dot. uzupełniających dowodów z dokumentów, poprzez wydanie postanowienia odzwierciedlającego stanowisko sądu w zakresie zgłoszonego przez Skarżących wniosku, które w przypadku wydania na rozprawie w dniu 14.05.2014 r. winno zostać wpisane do protokołu rozprawy z dnia14.05.2014 r. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnieśli o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarżących poniesionych kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji, stanowiąc, że " Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez Sąd środka prawnego uchylenia decyzji obwarowane jest przesłanką, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy ma tego rodzaju i stopnia naruszenie prawa, które daje podstawy do innej treści merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie przez Sąd wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na fakt, że sprawa została już na drodze administracyjnej rozstrzygnięta, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest tego stopnia naruszeniem prawa, które uzasadnia jej uchylenie. Należy wskazać, że w zależności od stadium ustalenie, że sprawa została już rozstrzygnięta, uzasadnia wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a jeśli organ ustali ten fakt w toku wszczętego postępowania - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dla sprawy administracyjnej nie ma zatem znaczenia prawnego zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie ustalił, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...].09.1975 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], stanowiącej drogę, została zakończona zaskarżoną do Sądu przez W. F. i C. F. decyzją z dnia [...].10.2013 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Prowadzenie w tożsamej sprawie postępowania jest bezprzedmiotowe. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7 i 8 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny zgodności z prawem była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na zakończenie tej sprawy już na drodze administracyjnej. Wyznaczyło to zakres kontroli. Fakt zakończenia sprawy na drodze administracyjnej ostateczną decyzją wynika z zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego, a następnie zaskarżenia wydanego wyroku skargą kasacyjną (sygn. akt II OSK 2962/14). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 160 w zw. z art. 162 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wydanie przez Sąd postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodów ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie miał wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 254 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.