II SA/Ke 305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014r. sprawy ze skargi A. Z. i P. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta w wyniku ponownego rozpoznania wniosku A. i P. Z. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...] a podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił A. i P. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami; wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazu i elektryczną, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], ponieważ projekt budowlany narusza § 9 i § 10 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli A. i P. ałżonkowie Z., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucili brak podstaw do przyjęcia, że ich zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z zapisami obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że posiadają warunki techniczne na przyłącza niezbędne do obsługi przedmiotowej inwestycji, że interpretacja przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązująca na terenie, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja dokonana przez Prezydenta Miasta podważa wydaną wcześniej przez Prezydenta Miasta decyzję podziałową z dnia 20 grudnia 2007r.; oraz zarzucili brak równości obywateli wobec prawa, gdyż dla inwestycji na działce [...], która to działka nie posiada dostępu do drogi, wydano pozwolenie na budowę. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. i P. małżonków Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia 14 lutego 2014r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał, że dla terenu objętego planowaną inwestycją, obowiązują ustalenia planu miejscowego w sprawie zmiany Nr 1 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce w rejonie ulic [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej. Organ stwierdził, że działki Nr [...] 258 leżą na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "6MN", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działki te przylegają bezpośrednio do terenu (obszaru) oznaczonego symbolem "K 002 L" – teren dróg lokalnych, natomiast działka Nr 258/7 p[ołożona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem "6MN" i częściowo na terenie oznaczonym symbolem "K 002 L". Wojewoda wskazał, że paragraf 9 planu miejscowego stanowi, że o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, na terenach oznaczonych w planie symbolem MN budynki jednorodzinne i domy mieszkalne zawierające do 4 mieszkań powinny być wznoszone przy istniejących ulicach, w jednym szeregu wzdłuż tych ulic. Plan dopuszcza wyjątek – wznoszenie jednorodzinnych budynków mieszkalnych i domów mieszkalnych zawierających do 4 mieszkań przy zaprojektowanych w planie miejscowym geodezyjnie wydzielonych i wytyczonych na gruncie ulicach, jeżeli ulice te mają połączenie z ulicami istniejącymi, a stan prawny własności pasa drogowego projektowanej ulicy umożliwia dojazd do budynku ( § 9 ust. 1). Natomiast zgodnie z § 28 ust. 2 planu obsługa w zakresie infrastruktury technicznej z istniejących i projektowanych przedstawionych na rysunku planu, sieci w pasie drogowym ulicy K002L. Organ odwoławczy wskazał, że § 10 planu miejscowego stanowi, że pozwolenia na budowę obiektów, dla których wymagane jest wyposażenie w urządzenia sanitarne, nie może być wydane do czasu wydania pozwolenia na budowę miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulicy wyznaczonej w planie do obsługi nieruchomości, na której projektowany jest obiekt. Organ odwoławczy wskazał, że na dzień orzekania nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przewidzianej w planie miejscowym ulicy oznaczonej symbolem "K002L", a zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka Nr 257, na której przewidziana jest ulica K002L, posiada nieustalonego właściciela, a władającym jest Skarb Państwa, stanowi użytek PS – pastwisko stałe. Ulica K002L nie jest geodezyjnie wydzielona i wytyczona na gruncie, nie ma formalnego połączenia z istniejącą ulicą [...] oraz ma nieustalony stan prawny. Działki inwestora Nr [...] nie są zlokalizowane bezpośrednio przy ulicy [...], natomiast działka Nr [...] przylega bezpośrednio do ulicy [...] i przez jej teren częściowo przebiega projektowana ulica K002L. Organ podkreślił, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny posiada jedno mieszkanie, jest wyposażony w urządzenia sanitarne wymagające przyłączy m.in. wody i kanalizacji sanitarnej, został usytuowany na działce [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem 6MN, która na całej długości przylega do terenu oznaczonego symbolem K002L. Aktualnie brak jest pozwoleń na budowę miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji w pasie drogowym ulicy oznaczonej symbolem K002L, przewidzianej do obsługi komunikacyjnej działek inwestora, w tym działki Nr [...], na której usytuowany jest projektowany budynek mieszkalny. Organ podkreślił, że w analizowanym planie miejscowym nie ma zakazu zabudowy na terenie objętym zaskarżoną decyzją, natomiast są ustalenia ogólne i szczegółowe określające przeznaczenie terenu, zasady i warunki jego zagospodarowania ( § 9 ) oraz zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej ( § 10). Przewidziana w złożonym projekcie budowlanym obsługa komunikacyjna działek przedmiotowej inwestycji poprzez ustanowioną służebność – drogę konieczną, w której zaprojektowano przyłącza mediów, jest rozwiązaniem innym niż przewidują ustalenia planu miejscowego. Obowiązujący plan nie dopuszcza rozwiązań alternatywnych w zakresie połączenia działek inwestorów, w tym działki [...] z drogą publiczną oraz w zakresie zapewnienia dostawy wody i odprowadzania ścieków dla projektowanego budynku mieszkalnego na tej działce. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. ( Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, i jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wojewoda stwierdził, że wobec braku zgodności przedstawionego projektu z ustaleniami miejscowego planu organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i P. małżonkowie Z. W uzasadnieniu skarżący zarzucili że, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 6MN, działki obejmujące inwestycję zostały zakupione w celu budowy domu, przeprowadzony został podział działki pierwotnej przez poprzedniego właściciela z zapisem o służebności przejazdu i przechodu po analizie zgodności z zapisami planu i został zaopiniowany pozytywnie przez Prezydenta Miasta. Zdaniem skarżących użyta przez organ interpretacja w skarżonej decyzji podważa decyzję podziałową oraz narusza ich interes prawny i uprawnienia związane z własnością nieruchomości. Skarżący wskazali również, że na wszystkie media zostały uzyskane warunki techniczne, pozwalające na wybudowanie budynku i przebieg tras przyłączy w pasie ustanowionej służebności posiada zgodę właścicieli działek. Analizując budowy w obrębie obowiązywania tego samego planu miejscowego skarżący wskazują na brak równości traktowania inwestorów wobec prawa, wskazują inwestycję na innych działkach gdzie udzielono pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że zarówno wydzielenie geodezyjne działki pod drogę, wykup od właścicieli i budowa w niej infrastruktury jest zadaniem Urzędu Miasta. Zdaniem skarżących obsługa ich działki Nr 258/6 poprzez ustanowioną służebność przechodu i przejazdu oraz doprowadzenie mediów jest możliwe i powszechnie stosowane a docelowo po wybudowaniu przez Urząd Miasta drogi z infrastrukturą techniczną projektowany budynek zostanie podłączony do drogi i sieci. Dodatkowo wskazali, że zapis w planie miejscowym odnośnie ich działek, że znajdują się na terenie oznaczanym MN (zabudowa mieszkaniowa niska) pozwolił im zdecydować o kupnie działek, a urzędy finansowane przez podatników nie powinny utrudniać życia podatnikom. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że budowa domu w ich przypadku jest koniecznością spowodowaną trudną sytuacją rodzinną i mieszkaniową, a dodatkowo zarzucili brak odniesienia się przez organu obu instancji do sprawy pozwolenia na budowę na działce [...], gdzie w obrębie tego samego planu powstaje inwestycja z brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu na działkach nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym naruszenia przepisów prawnych wskazywanych przez skarżących. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji czy też decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...]. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej ustawą, oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej obowiązującego na terenie nieruchomości objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę .Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści wyżej wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym więc, z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie wywiązały się należycie z obowiązku nałożonego przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, co do zakresu i rodzaju planowanego przez skarżących zamierzenia, jak i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie objętym wnioskiem, jednoznacznie wskazuje na prawidłową ocenę zgodności planowanej inwestycji, a właściwie jej braku, z postanowieniami planu miejscowego, wywiedzioną zarówno w kwestionowanym rozstrzygnięciu, jak i w poprzedzającej je decyzji organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie obszar, na którym projektowany jest budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę (działki nr [...]) objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ul. [...]. Działki nr [...] położone są na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "6MN" którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z § 9 ustaleń ogólnych planu miejscowego o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, na terenach oznaczonych w planie symbolem MN budynki jednorodzinne i domy mieszkalne zawierające do 4 mieszkań powinny być wznoszone przy istniejących ulicach, w jednym szeregu wzdłuż tych ulic. Plan dopuszcza wyjątek – wznoszenie jednorodzinnych budynków mieszkalnych i domów mieszkalnych zawierających do 4 mieszkań przy zaprojektowanych w planie miejscowym geodezyjnie wydzielonych i wytyczonych na gruncie ulicach, jeżeli ulice te mają połączenie z ulicami istniejącymi, a stan prawny własności pasa drogowego projektowanej ulicy umożliwia dojazd do budynku. Natomiast zgodnie z § 10 planu stanowi, że pozwolenia na budowę obiektów, dla których wymagane jest wyposażenie w urządzenia sanitarne, nie może być wydane do czasu wydania pozwolenia na budowę miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulicy wyznaczonej w planie do obsługi nieruchomości, na której projektowany jest obiekt. Okolicznością bezsporną jest, że na dzień wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przewidzianej w planie miejscowym ulicy oznaczonej symbolem "K002L". Ulica ta nie została jeszcze geodezyjnie wydzielona i wytyczona na gruncie i nie ma formalnego połączenia z istniejącą ulicą [...]. Działki inwestorów na których projektowana jest inwestycja nie są zlokalizowane bezpośrednio przy ulicy [...], na całej długości przylegają do terenu oznaczonego "K002L" przewidzianego do obsługi komunikacyjnej tych działek. Również na chwilę wydawania decyzji w niniejszej sprawie brak było pozwoleń na budowę miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w pasie drogowym oznaczonym symbolem "K002L". Ze względu na tak kategorycznie sformułowany w § 9 i § 10 planu miejscowego dotyczące przeznaczenia terenu, zasad i warunków jego zagospodarowania oraz zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, organy prawidłowo odmówiły wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Należy wskazać, że obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy nie przewiduje możliwości innej obsługi komunikacyjnej działki tak jak by chcieli skarżący poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej, tak więc podnoszony w skardze zarzut, że mają zagwarantowane wszystkie media w tym stanie faktyczno prawnym był bez znaczenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącej faktu nabycia działki z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego należy wskazać, że prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012r. w sprawie II OSK 2342/10). Plan miejscowy a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). W tej sytuacji skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji na terenie objętym planowaną inwestycją nie zostały zachowane organ zasadnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 908/11). Pozostałe zarzuty skargi dotyczące kwestii podziału działki, czy też dotyczące sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej skarżących nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.