II SA/Kr 126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 października 2013 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Burmistrz R. , po rozpatrzeniu wniosku Z.N. z dnia 4 maja 2012 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej, tj. kopii prowadzonego przez Burmistrza R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Miasta R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r. w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości objętych tymi decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Z.N. domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii prowadzonego przez Burmistrza R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2011. Burmistrz przypomniał, że już wcześniej tj. w dniu 8 czerwca 2010 r. Z.N. żądała udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2009. W dniu 18 czerwca 2010 r. organ przesłał wnioskodawczyni kserokopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2009, z zaczernioną kolumną nr 4 i nr 5 obejmującą oznaczenie nieruchomości, których dotyczą wydane decyzje oraz z zaczernionymi nazwami własnymi obiektów objętych wydanymi decyzjami. Jednocześnie decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. znak: [.....] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości objętych ww. decyzjami, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru oraz udostępnienia informacji w zakresie nazw własnych obiektów zawartych w kolumnie nr 3 rejestru. Wskutek złożonego odwołania, a następnie wniosku Z.N. o zawieszenie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zawiesiło postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania od ww. decyzji i z informacji posiadanych przez organ I instancji do dnia wydania decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. nie zostało podjęte to postępowanie odwoławcze. Skoro sprawę obejmującą okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. już poprzednio rozstrzygnięto inną decyzją, to zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. sprzeciwia się wydaniu ponownej decyzji. W zakresie wniosku obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r. organ I instancji wskazał, że rejestr decyzji o warunkach zabudowy zawiera w kolumnie nr 5 oznaczenie nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych oraz ich położenia. Udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości objętych tymi decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru, tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) . Według Burmistrza R. za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości oraz ich położeniu objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy. W piśmie z tej samej daty (14 czerwca 2012 r.) Burmistrz R. wyjaśnił, że rejestr decyzji o warunkach zabudowy zawiera zestawienie decyzji wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r., tj. w okresie, gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy R.. W okresie zaś od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. obowiązywał na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego w tym okresie Burmistrz R. nie wydawał decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i nie prowadził rejestru takich decyzji. W związku z tym wnioskowany do udostępnienia rejestr nie znajduje się w posiadaniu organu. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. nr [.....] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.) . Zmiany te wprowadziły nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Obecnie, zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej". W ocenie organu żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych i służącego organom administracji, jako instrument sprawniejszego wykonywania przypisanych im zadań. Udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie, a tym samym powinno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec zmiany przepisów prawa doszło do sytuacji, w której organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż ten, który musi stosować organ odwoławczy, który jednocześnie jest zobowiązany do respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, rozpatrywanej w tym samym trybie. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Z.N. wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenie: art. 2 ust. 2, art. 23 a ust. 1, art. 2 a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1404/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wniosek Z.N. z dnia 4 maja 2012 r. jest jasny i wynika z niego bezspornie, że wnioskodawca domagał się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 605/13. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek Z.N. został złożony w dniu 4 maja 2012 r., a zatem już po wejściu w życie w dniu 29 grudnia 2011 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.) W tej ustawie odmiennie został uregulowany tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W świetle art. 2a ust. 1-2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). W ślad za tym, jako odrębne instytucje zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Rozdziale 2a (art. 23a – art. 23i). Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy) ma sformalizowany charakter, również w zakresie formy wniosku. Stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji instytucję ponownego jej wykorzystywania. Należy uznać, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo, co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. naruszyło przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy wniosek Z.N. z dnia 4 maja 2012 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Skarżąca, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Burmistrza R. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza rejestrze decyzji o warunkach zabudowy poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2011 r., tj. od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., wskazując, że wnosi o prawo do informacji publicznej, a nie prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać. Samorządowe Kolegium odwoławcze w N. nieprawidłowo, zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, bowiem realizuje inny cel niż jej pierwotny. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Z.N. od decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia 14 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało w dniu 18 października 2013 r. decyzję znak [.....] , którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 17-19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1. i w tym zakresie orzekło o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2009r. - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru, 2) w pozostałym zakresie (pkt 2) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustanawiają bardzo szerokie uprawnienie dostępu do informacji publicznych. Prawo to nie jest jednak nieograniczone, lecz natrafia ono na istotne ograniczenia wynikające z przepisów samej ustawy, które z kolei mają swoje umocowanie w dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie, bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy, "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", a ponadto - w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - udostępnianie informacji publicznych podlega ograniczeniom (...) w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych" oraz "(...) ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Wyłączenie dostępu do informacji publicznej następuje, zatem w szczególności ze względu na ochronę danych osobowych, ochronę prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorstwa (por.: wyrok NSA z 11.05.2006 r., sygn. IIOSK 812/05, publ. CBOSA). Kolegium zaznaczyło, że - zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych - za dane osobowe należy uznać wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, przy czym "Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne". Do kategorii danych osobowych nie zalicza się natomiast tylko takich informacji, które umożliwiają ustalenie tożsamości osoby wyłącznie dzięki zaangażowaniu nieproporcjonalnie dużych kosztów, czasu i działań. Tak, więc informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych i powszechnie dostępnych źródeł, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (por.: wyrok NSA z 19.05.2011 r., sygn. I OSK 1086/10, publ. CBOSA). Odnośnie punktu pierwszego zaskarżonej decyzji Burmistrza R. , dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii prowadzonego rejestru decyzji za okres od 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2009 r. wskazano, że postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Z.N. od decyzji Burmistrza R. z dnia 18 czerwca 2010r. znak: [.....] , odmawiającej Z.N. udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Miasta R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006 - 2009 (tj. wydanych od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku) - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru oraz udostępnienia informacji publicznej w zakresie nazw własnych obiektów zawartych w kolumnie nr 3 w poz. nr nr [.....] , zostało zawieszone w następstwie rozpatrzenia wniosku strony w tym zakresie - postanowienie tut. Kolegium z dnia 25.08.2010 r. (sygn. akt.....). Następnie, na wniosek z dnia 26.06.2012 r., postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 18.06.2010r. zostało podjęte przez tut. Kolegium - postanowieniem z dnia 25.07.2012r. (sygn. akt..........). W wyniku rozpatrzenia odwołania pani Z.N. od decyzji Burmistrza R. z dnia 18 czerwca 2010r. znak: [.....] , odmawiającej Z.N. udostępnienia informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w dniu 28 grudnia 2012 r. wydało decyzję (znak: .......), na mocy której uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że wniosek strony powinien zostać rozpatrzony w odrębnym trybie udostępnienia informacji w celu jej ponownego wykorzystywania, uregulowanym w przepisach rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ I instancji nie dokonał dostatecznie precyzyjnego "oznaczenia podmiotów, ze względu, na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji" (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Burmistrz R. zgodnie z zaleceniami tej decyzji wezwał panią Z.N. do złożenia wniosku - stosownie do treści art. 23g ust. 1 pkt 4 i ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z §1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012r., poz. 94). W związku z nieuzupełnieniem braków w terminie wskazanym w w/w piśmie wniosek Z.N. z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006 — 2009 roku pozostawiono bez rozpoznania, o czym Burmistrz R. poinformował tut. Kolegium w piśmie z dnia 17 października 2013r.(znak:.......). Uwzględniwszy powyższe Kolegium uznało, że nie może się ostać punkt 1 zaskarżonej decyzji, w którym organ odmawia udostępnienia informacji publicznej - kopii prowadzonego rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2009r. ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. i związanie organu decyzją przez siebie wydaną. Wobec uchylenia przez tut. Kolegium decyzji Burmistrza R. z dnia 18 czerwca 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku z dnia 8 czerwca 2010 r. rozstrzygnięcie organu zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji, jako wadliwe należało uchylić. Z tego względu Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 - orzekło w pkt 1 o uchyleniu punktu 1 decyzji Burmistrza R. z dnia 14 czerwca 2012r. i orzekło w tym zakresie merytorycznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Natomiast w związku z wnioskiem Z.N. z dnia 4 maja 2012 r. pozostaje - wobec reformatoryjnego orzeczenia Kolegium - niezakończone postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej z tego wniosku, które winno zakończyć się czynnością materialno-techniczną, wydaniem informacji, uwzględniającym zakres odmowy udzielenia informacji z tego wniosku. W tym zakresie Burmistrz R. , jako dysponent tej informacji publicznej winien udostępnić wnioskowaną informację publiczną uwzględniwszy jednocześnie określony w niniejszej decyzji tut. Kolegium zakres odmowy udzielenia informacji z tego wniosku. Kolegium uznało, iż pkt 1 zaskarżonej decyzji wymaga zreformowania i orzekło reformatoryjnie, jednocześnie, w pozostałym zakresie (tj. w zakresie orzeczenia zawartego w pkt 2. zaskarżonej decyzji), utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, co oznacza, że Kolegium orzekło o odmowie udostępnienia informacji publicznej - kopii prowadzonego przez Burmistrza R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 4 sierpnia 2010 r. — w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru — w związku z wnioskiem Z. N. z dnia 4 maja 2012 r. Odnośnie objętego wnioskiem od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. tj. okresu, gdy na obszarze gminy R. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i Burmistrz nie prowadził rejestru tych decyzji, to prawidłowo organ I instancji poinformował wnioskodawcę, iż wnioskowany rejestr decyzji wydanych w okresie od dnia 5 sierpnia do dnia 31 grudnia 2011 r. nie znajduje się w posiadaniu organu. Przechodząc do uzasadnienia stanowiska Kolegium odnośnie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym rejestrze wskazano, że pomimo pełnej jawności ksiąg wieczystych, a więc również jawności informacji o ich numeracji, numery ksiąg wieczystych zawarte w dokumentach wytworzonych przez administrację publiczną - a więc dane, które wydają się posiadać charakter czysto przedmiotowy - nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznych (tj. w BIP albo na wniosek) w sytuacji, gdy ich udostępnienie umożliwiałoby identyfikację podmiotów, których personalia podlegają ochronie (por.: wyrok WSA w Gliwicach z 28.10.2010 r., sygn. II SA/Gl 668/10, publ. CBOSA; decyzja GIODO z 09.01.2012 r., sygn. DOLiS/DEC-16 712). Analogicznie należy, więc traktować inne informacje pozornie tylko przedmiotowe, a w istocie mające mieszany charakter przedmiotowo-podmiotowy, w tym numerację ewidencyjną nieruchomości. W konsekwencji kolegium uznało, że zasada powszechnego dostępu do informacji na temat oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, wyrażona w art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, posiada ograniczony zakres zastosowania i odnosi się wyłącznie do przypadków udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków w formach i na zasadach określonych w tej ustawie szczególnej. Do zagadnienia dopuszczalności ujawnienia numerów działek ewidencyjnych w trybie dostępu do informacji publicznej odniósł się wprost Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Kr 29/12, publ. CBOSA), w którym wskazał, że "ujawnienie numerów działek oraz ich położenia stanowiłoby udostępnienie danych osobowych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Dane osobowe osoby fizycznej zdefiniowane zostały w art. 6 ustawy z 29 sierpnia 2007 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 1997 Nr 133 poz. 88 z późniejszymi zmianami) i obejmują wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Identyfikacja osoby, zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, może nastąpić nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Organ powinien, zatem wziąć pod uwagę wszelkie sposoby, które są dostępne skarżącemu w celu identyfikacji osoby fizycznej. W związku z jawnością rejestrów publicznych w Rzeczpospolitej Polskiej, Sąd uznał, iż ujawnienie numerów działek i ich dokładnej lokalizacji umożliwiłoby skarżącemu również identyfikację osoby inwestora oraz stron postępowania bez nadmiaru kosztów, czasu oraz środków. Już sama taka możliwość sprawia, że przekazanie skarżącemu kopii decyzji (o ustaleniu warunków zabudowy -przyp. SKO) wraz z odpowiednimi numerami działek stanowiłaby, zatem naruszenie prywatności osoby fizycznej, nawet w sytuacji, gdy skarżący nie podjąłby żadnych działań w celu faktycznego ustalenia tożsamości właściciela (por. Opinia nr 4/2007 Grupy Roboczej ds. Ochrony Osób Fizycznych w zakresie Przetwarzania Danych Osobowych powołana na mocy Dyrektywy 95/46 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24.10.1995r. w sprawie pojęcia danych osobowych (01248/07/PL WP 136) s.9-22). Stanowiłoby to również naruszenie (obejście) zasad udostępniania akt administracyjnych, które określa kodeks postępowania administracyjnego". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , pomimo istniejących wątpliwości interpretacyjnych, należy się przychylić do tej wykładni, zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznym stanie faktycznym, dotyczącym udostępnienia kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez anonimizowania ich w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. W kontekście rozpatrywanej sprawy należy, bowiem zauważyć, że - oczekiwana nawet przez wnioskodawcę - anonimizacja zawartych w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy informacji na temat inwestorów okazałaby się zupełnie nieskuteczna, bez jednoczesnej anonimizacji informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości. Znajomość numeru ewidencyjnego nieruchomości pozwala, bowiem na ustalenie personaliów właściciela lub innych osób, których prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. Wymaga to, bowiem jedynie uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej, a następnie przeglądnięcia w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - ogólnodostępnym serwisie internetowym Ministerstwa Sprawiedliwości, danej księgi wieczystej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Z.N. , wnosząc o jej uchylenie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w całości oraz o uchylenie w trybie art.135 p.p.s.a. w całości poprzedzającej tą decyzję decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 14 czerwca 2012 roku znak [.....] , a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji przedmiotowej o tym, dla jakich nieruchomości Burmistrz Miasta R. wydał decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy i jakie merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło w stosunku do każdej z tych nieruchomości, jak również naruszenie art. 5 ust.2 u.d.i.p. oraz art.24 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. 2005 r. nr 240 poz.2027 z późn. zm., dalej P.g.k.) poprzez przyjęcie jakoby udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których organ administracji publicznej wydawał decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pozostającej informacją jawną z mocy ustawy, miało naruszać ciążący na organie obowiązek ochrony danych osobowych inwestorów występujących z wnioskami o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oraz jakoby miało naruszać prywatność osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze zarzucono również rażące naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz.647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art.64 ust. 1 tej ustawy oraz rażące naruszenie art. 63 ust. 1 tej ustawy, polegające na przyjęciu jakoby inwestor występujący z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy musiał posiadać tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem. Zaskarżonej decyzji Z.N. zarzuciła również naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i całkowicie bezpodstawne przyjęcie założenia, że właścicielami wszystkich nieruchomości, dla których Burmistrz Miasta R. wydawał decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a o których to decyzjach WZ informację chciał uzyskać skarżący, były wyłącznie osoby fizyczne, których prywatność podlega ochronie Poza tym naruszenie art. 107 §1 i §3 k.p.a. w związku z art. 16 ust.2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez pozbawienie uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powołującej się na ochronę prywatności osób fizycznych, elementu obligatoryjnego uzasadnienia takiej decyzji -enumeratywnego oznaczenia podmiotów ze względu, na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji opartą na art.5 ust.2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 marca 2014 r. Stowarzyszenie [.....], powołując się na art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz przedstawiło własny pogląd w sprawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczono do udziału w sprawie organizację społeczna [.....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. z 16 lipca 1997 r ) ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takie ustawowe ograniczenia statuują art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) oraz art.4 ust 1 i art 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r o ochronie informacji niejawnych ( Dz. U. z 2010 r nr 182 , poz. 1228). |Według art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o | |ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust. 2 tego przepisu prawo do informacji | |publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 | |u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane | |wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której | |usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo | |chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy| |tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej. W sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe,| |prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do | |ustawy o dostępie do informacji publicznej i na jej podstawie sfera prywatności, jaką jest imię i nazwisko osoby fizycznej podlega | |ochronie danych osobowych. | |Organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o | |ochronie danych osobowych. Jednocześnie sama konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji | |publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób, co w praktyce oznacza | |udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. | |Stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.o ochronie danych osobowych (t. jednol. Dz.U.2002 , Nr 101, poz. 926 ) za | |dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą | |do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na | |numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, | |ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to | |nadmiernych kosztów, czasu lub działań. | |W orzecznictwie za dane takie przyjęto miedzy innymi numery ksiąg wieczystych. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.10.2010 r. sygn.. II | |SA/GL 668/10). | |Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1| |ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących | |informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na | |odmiennych zasadach. | |Zgodnie z przepisem art. 24 ust.5 pk 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. jednol. Dz.U. z 2010 Nr | |193, poz. 1287 ) Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 | |ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż | |wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. W judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji | |gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 p.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. | |20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k.) ( wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r.,| |I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). | |Na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 p.g.k. udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, | |a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy | |numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych | |o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., | |wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia | |2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662). | |Skarżąca Z.N. domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej kopii prowadzonego przez Burmistrza R. rejestru decyzji o | |warunkach zabudowy oraz informacji publicznej zawartej w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej oznaczenia | |nieruchomości objętych tymi decyzjami. | |W przeciwieństwie do możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg | |wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, to brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane| |osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki. | |W przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości nie da się w prosty sposób ustalić danych inwestora (osoby fizycznej lub | |prawnej), bowiem dostęp do uzyskania tych danych z ewidencji gruntów nie jest oczywisty. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i | |kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie | |zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg | |wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze | |podmiotowo-przedmiotowym, czyli danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca | |musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia| |2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662). | |Z tych względów żądane przez skarżącą informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy| |nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej lub prawnej. | |Informacji nie uważa się, bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub | |działań. | |Te okoliczności wezmą pod uwagę organy administracyjne rozpoznając ponownie sprawę. | |( Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2014 r w sprawie dotyczącej odmowy | |udostepnienia informacji publicznej z rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę, sygn. akt II SA/Kr 187/14 ) | | | |Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały| |z naruszeniem art. 6 ust.1 i ust 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( Dz. U.z 2002 r nr 101 , poz. 926 ) i| |podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie | |uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik | |sprawy. | |Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd | |stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we | |wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej | |załatwienia. Skoro obydwie decyzje są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. | |Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień. | |Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. | |Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r , poz. 270 ze zm. ). |