I OSK 393/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1372/13 w sprawie ze skargi A.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1372/13 oddalił skargę A.I. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz [..], decyzją z 19 sierpnia 2013 r. nr [..] odmówił przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem J.I. na okres od 1 lipca 2013 r. do 10 października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżąca nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej i nie była nigdzie zatrudniona, nie zrezygnowała więc z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem J.I.. Ponadto ustalono, że miesięczny dochód rodziny w roku bazowym (2011) wynosił 1 406,05 zł, tj. 703,02 zł w przeliczeniu na dwie osoby w rodzinie i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę 80,03 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 1 października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako "Uśr"), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt postępowania, skarżąca nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, ani nie była nigdzie zatrudniona. Organ stwierdził, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się istniejącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 Uśr w celu sprawowania opieki. Tym samym nie można przyjąć, że skarżąca "zrezygnowała z pracy lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z definicją przedstawioną powyżej. W świetle obowiązujących przepisów niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując podobnie jak w treści odwołania, na trudną sytuację materialną jak również zdrowotną, wymagającą dużych nakładów finansowych. Podniosła, że poprzednio, wyrokiem z 22 listopada 2012 r. WSA w Krakowie uchylił zaskarżone decyzje odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała również brak środków finansowych na żywność i opał. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z 14 maja 2014 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16a ust. 1 Uśr, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a Uśr. Z prawidłowo dokonanych i niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, ani nie była nigdzie zatrudniona. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, że nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 16a ust. 1 Uśr, w związku z czym należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. Za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy bowiem w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się istniejącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 Uśr w celu sprawowania opieki. Zdaniem Sądu nie mogła również przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej dotycząca wyroku WSA w Krakowie z 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 313/12. Przywołany przez skarżącą wyrok dotyczył świadczenia pielęgnacyjnego, więc innego świadczenia aniżeli świadczenie wnioskowane w sprawie poddanej obecnie kontroli Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"), a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. art. 16a ust. 1 Uśr, poprzez uznanie, że skarżąca nie podejmując zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie spełnia kryterium rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie oznacza tylko zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale także niepodejmowanie czynności zawodowych w celu podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną; 2) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 Ppsa poprzez fakt, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, nie wyszedł poza jej granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności stwierdzając nieprawidłowość obliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) poprzez brak kontroli nad działalnością organu administracyjnego – tj. braku kontroli nad ustalonym przez organy stanem faktycznym, który został ustalony w sposób wadliwy; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 16a ust. 3 w zw. z art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 2 Uśr w zw. z art. 27 ust. 1, art. 27b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. 2012 r. poz. 361 ze zm.), poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku na podstawie błędnych podstaw faktycznych; d) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 16a ust. 3 w zw. z art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 2 Uśr w zw. z art. 27 ust. 1, art. 27b ust. 1 i 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, poprzez oddalenie skargi, które to orzeczenie zapadło w oparciu o błędnie obliczony dochód w rodzinie skarżącej; e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej uznania, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego wyrażonego w art. 16a ust. 2 Uśr, a Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku od kryterium dochodowego. Postanowieniem z 21 października 2014 r. sygn. III SA/Kr 1372/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 Uśr oraz naruszył art. 141 § 4 Ppsa. W całości należy podzielić wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. W dacie orzekania przez organy przepis ten stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznały, iż skarżąca ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Sądu I instancji i organów rezygnacja z zatrudnienia sprowadza się tylko do rozwiązania stosunku pracy, a w pojęciu tym nie mieści się niepodejmowanie zatrudnienia. Nie można zgodzić się z taką wykładnią art. 16a ust. 1 Uśr, jaką przedstawiły organy i Sąd I instancji. Rezygnacja z czegoś – tu z zatrudnienia – oznacza stan dwojaki, zarówno czynny, jak i bierny. Czynny – rozwiązanie umowy o pracę i bierny – niepodejmowanie pracy, w obu wypadkach z uwagi na okoliczności uniemożliwiające zatrudnienie. Sprowadzenie rezygnacji tylko do stanu czynnego byłoby sprzeczne ze znaczeniem tego pojęcia w języku polskim. W sprawie organy ograniczyły się do wykładni językowej art. 16a ust. 1 Uśr, ale wyłożyły pojęcie rezygnacji z zatrudnienia wbrew tej wykładni. Należy podkreślić, że znaczenie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" zostało nieprawidłowo wyłożone nie tylko w świetle wykładni językowej, ale celowościowej i systemowej. Celem świadczeń opiekuńczych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego – art. 16a ust. 1 Uśr i świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 Uśr, jest rekompensata osobom bliskim niepełnosprawnego, w tym takim, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, utraty możliwości zarobkowania z uwagi na konieczność opieki. Różnicowanie zatem praw osób, znajdujących się w takiej samej sytuacji – niepracujących z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia", o którym mowa w art. 16a ust. 1 Uśr, jako stanu polegającego zarówno na rozwiązaniu umowy o pracę, jak i jej niepodejmowania, potwierdza nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Od 1 stycznia 2015 r. art. 16a ust. 1 Uśr stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom... jeżeli 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W całości należy również podzielić zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez jakikolwiek brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do poprawności ustalenia dochodu skarżącej. Wadliwość uzasadnienia wyroku polegająca na nieodniesieniu się do kwestii dochodu uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zweryfikuje prawidłowość ustalenia dochodu biorąc pod uwagę wskazane w skardze kasacyjnej przepisy tj. art. 5 pkt 2 Uśr w zw. z art. 27 ust. 1, art. 27b ust. 1 i 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 Ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-262 Ppsa.