I OSK 1847/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1392/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 1392/14 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., po wznowieniu postępowania, uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa z dnia 10 maja 1990 roku), i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonych w K. w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0298 ha i nr [...] o pow. 0,0059 ha. W uzasadnieniu wskazano, że w księdze wieczystej przedmiotowych nieruchomości był wpisany jako właściciel Skarb Państwa – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – P. w K. z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt Ns 118/07/P oraz postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II CA 96/10. Uprzednio jako właściciel był wpisany J. K. w ½ części oraz L. z D. K. w ½ części. Wojewoda podał, że postępowanie sądowe w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. K. i L. K. zostało jednak wznowione, o czym gmina K. nie poinformowała organu prowadzącego postępowanie komunalizacyjne - na dzień wydania uchylonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku nie zostały w księdze wieczystej nieruchomości odnotowane żadne wpisy dotyczące ostrzeżenia o toczącym się przed sądem postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania spadkowego. Wojewoda wskazał, że aktualnie działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje wpis "[...] – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością". W dziale III tej księgi wpisano ostrzeżenie o toczącym się przed Sądem Okręgowym w K. postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego powołanymi wyżej: prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 28 stycznia 2011 r. oraz prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta K. z dnia 11 stycznia 1966 r. Wpisu dokonano dnia 14 marca 2013 r. Natomiast działka nr [...] w dalszym ciągu figuruje w księdze wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina K. W dziale III tej księgi wpisano ostrzeżenie o powołanych wyżej postępowaniach wznowieniowych toczących się przed Sądem Okręgowym w K. - w tym o wniosku kuratora spadku o udzielenie zabezpieczenia. Wpisu dokonano dnia 19 lutego 2013 roku. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miejska K., wyjaśniając, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne, bowiem organ nie wskazał, którzy spadkobiercy poprzednich właścicieli spornego mienia stali się w dniu 27 maja 1990 r. jego właścicielami, a zatem nie można z całą pewnością przyjąć, iż nie stanowiło ono w tej dacie w całości lub w części własności Skarbu Państwa. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że odwołująca się Gmina Miejska K. poddając w wątpliwość stan własnościowy powstały w wyniku ww. orzeczeń sądów powszechnych, ani nie wykazała, że stan ten jest inny, ani nawet nie uprawdopodobniła, że wystąpiła we właściwym trybie o jego ewentualne wyjaśnienie. Skoro przedmiotowe mienie nie stanowiło własności ogólnonarodowej (państwowej) w dniu 27 maja 1990 r., to było uzasadnione wznowienie postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody. Organ podniósł też, że kurator spadku nieobjętego miał przymiot strony postępowania, gdyż występował w imieniu spadkobierców mienia skomunalizowanego uchyloną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., a także wykazał, że spadkobiercom tym przysługiwał tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który komunalizacji stał na przeszkodzie. Skargę na tę decyzję wywiodła Gmina Miejska K., zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 149 § 2 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz art. 61 § 4 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu spadkobierców A. T. i S. P. (A. T. i S. P. wraz z L. K. były spadkobierczyniami J. K.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i wskazała, że na Gminie K. ciąży obowiązek wykazania, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że A. J. O.- kurator spadku nieobjętego po A. K. (tj. spadkobierczyni L. K.), miał przymiot strony postępowania, gdyż występował w imieniu spadkobierców mienia skomunalizowanego uchyloną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., a także wykazał, że spadkobiercom tym przysługiwał tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stał na przeszkodzie komunalizacji. Przedłożone przez kuratora nieobjętego spadku postanowienia sądów rozstrzygają o tym, że to nie Skarb Państwa, ale osoby fizyczne stały się następcami prawnymi J. K. oraz L. z D. K. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji, że Skarb Państwa nie posiadał tytułu własności do skomunalizowanego mienia na datę komunalizacji, czyli na 27 maja 1990 r. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że Wojewoda jest zobligowany do odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę mienia z mocy prawa, jeżeli stwierdzi, że mienie to nie stanowi własności Skarbu Państwa. Wojewoda nie musi wówczas ustalać, kto jest właścicielem mienia – ustalenia takie są zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - dla odmowy komunalizacji, wystarcza, że w postępowaniu wyjaśniającym wykluczono, aby Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda nie musi również przywoływać do udziału w postępowaniu osoby, której przysługuje tytuł prawnorzeczowy do mienia mającego podlegać komunalizacji – w przypadku ustalenia, że komunalizacja nie jest dopuszczalna ze względu na brak tytułu własności Skarbu Państwa do danego mienia. Ponadto Sąd I instancji, powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, podkreślił, że skarżąca gmina nie wykazała, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., a jedynie hipotetycznie założyła, że po którymś z następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości jakaś część ich spadku mogła przypaść Skarbowi Państwa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Miejska K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na sprzeczności ustaleń sądu z materiałem wynikającym z akt sprawy odnośnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 roku, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo braku podstaw do takiego orzeczenia. Podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na gruncie tego przepisu ciężar udowodnienia, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 roku spoczywa na gminie, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było konieczne zawiadomienie o toczącym się postępowaniu innych spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała, że w jej ocenie błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, że Skarb Państwa nie posiadał tytułu własności do skomunalizowanego mienia na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 roku. Ustalenie takie jest wadliwe, ponieważ z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w tym dniu. Po to, aby ustalić, że mienie nie stanowi własności Skarbu Państwa należy najpierw ustalić, czyją własność stanowi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie działanie organu w sprawach potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi z urzędu nie daje podstaw do przypisania gminom ciężaru dowodu, że dana nieruchomość należała do Skarbu Państwa. Tym samym w ocenie skarżącej kasacyjnie organy, wbrew swojemu obowiązkowi nie ustaliły, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 roku i nie przeprowadziły odpowiedniego postępowania dowodowego w tym zakresie. Oparły się jedynie na postanowieniu Sądu Powiatowego dla Miasta K. z dnia 11 stycznia 1966 roku, z którego wynika kto był właścicielem nieruchomości, ale w datach otwarcia spadku po objętych tym postanowieniem spadkodawcach - tj. dnia 3 marca 1962 roku i 2 lipca 1965 roku. Organy nie dokonały ustaleń, czy w okresie późniejszym nie doszło do zmiany właścicieli. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji sam sobie przeczy twierdząc, że nie było konieczne wzywanie innych spadkobierców do toczącego się postępowania (poza kuratorem spadku nieobjętego po A. K.), bowiem ustalono, że komunalizacja była niedopuszczalna i jednocześnie prezentując pogląd, że stroną postępowania komunalizacyjnego powinien być podmiot, któremu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do danego mienia na dzień 27 maja 1990 roku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. O. - kurator spadku po A. K.., wnosząc o jej oddalenie w całości. W jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie przez Gminę Miejską K. nie odpowiada tym wymaganiom, niemniej zawarte w obu skargach kasacyjnych wady i błędy nie dyskwalifikują ich jednak w stopniu uzasadniającym ich odrzucenie. Podniesione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., bez powiązania ich z innymi przepisami postępowania nie stanowią prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, są przepisami wynikowymi, ponieważ odnoszą się do uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego. Ewentualne błędne nieuwzględnienie i oddalenie skargi samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu w/w przepisów, albowiem stanowi ono skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa. Tym samym zarzutowi naruszenia w/w przepisów towarzyszyć musi koniecznie i niezbędnie, w sytuacji ich postawienia, powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. W wywiedzionej skardze kasacyjnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący, ograniczył się tylko do wskazania jako osobnych podstaw kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., bez powiązania tych podstaw kasacyjnych z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego i postępowania. Brak wskazania takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność tych zarzutów. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób prawidłowy i nie wykazała uchybień organów, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji w braku podstaw do uwzględnienia skargi Gminy Miejskiej K. trafnie orzekł o oddaleniu skargi, nie naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Za bezskuteczny należy uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miałoby polegać na sprzeczności ustaleń sądu z materiałem dowodowym wynikającym z akt sprawy, odnośnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Wskazany w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie nakaz oparcia się na całym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy i może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas gdy sąd wydał orzeczenie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy lub bez uwzględnienia całego materiału dowodowego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i ich oceny, albowiem wyznacza on jedynie pewne granice, w których może poruszać się sąd, przyjmując dany stan faktyczny. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego co do prawa własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. są właściwe i korespondują z materiałem dowodowym wynikającym z akt. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, iż z uwagi na prawomocne uchylenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich właścicielach skomunalizowanych działek na rzecz Skarbu Państwa i uznaniu iż ich spadkobiercami są osoby fizyczne, oraz wobec braku dowodów wskazujących na nabycie przedmiotowych działek tak w całości jak i w części przez Skarb Państwa na podstawie innego tytułu prawnego , nie ma podstaw do przyjęcia, że Skarbowi Państwa przysługiwał na dzień 27 maja 1990 r. tytuł własności tych działek . Dlatego zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim należy wskazać, że art. 7, 77 § 1, 149 § 2 i 61 § 4 k.p.a. stanowią przepisy postępowania, a nie prawa materialnego, zatem zarzuty naruszenia tych przepisów powinny zostać sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wraz ze wskazaniem iż uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie uczynił, co już przesądza o bezskuteczności tych zarzutów. Co więcej adresatem powyższych przepisów są organy administracji, a nie sąd administracyjny. Z tego względu zarzut ich naruszenia powinien zostać powiązany z konkretnym przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest bowiem orzeczenie sądowe a nie akt administracyjny, zatem również podstawa skargi kasacyjnej powinna odnosić się do postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia, co w niniejszej skardze kasacyjnej nie ma miejsca. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że stosownie do art. 7, 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się jednak wyprowadzić wniosku, iż wyłącznie organy administracji są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w szczególności w sytuacji, gdy ona sama takich środków dowodowych nie przedstawia. Nie można w takich przypadkach zakładać, iż przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów istotnych dla sprawy spoczywa na organach administracji (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1282/13). W przedmiotowej sprawie organy administracji tak w pierwszej instancji jak i w drugiej instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a następnie w wyniku wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego ustaliły, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt, iż działki nr [...] i [...] położone w K. w obrębie [...], stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność lub współwłasność Skarbu Państwa. Na tej podstawie organ administracji wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. decyzje o odmowie stwierdzenia nabycia własności w/w działek przez skarżącą: Gminę Miejską K., a to z uwagi na brak spełnienia pozytywnej przesłanki warunkującej orzeczenie o komunalizacji tych działek. Skarżąca kwestionując powyższe ustalenia organów administracji, wskazywała jedynie na hipotetyczną możliwość odziedziczenia tych działek przez Skarb Państwa jako ostatniego ustawowego spadkobiercy A. K., nie oferując jednocześnie żadnych dowodów potwierdzających lub chociażby uprawdopodobniając tą tezę. Mając to na względzie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że działania podjęte przez organy administracji w ramach obowiązku wynikającego z art. 7, 77 § 1 i 149 § 2 k.p.a. były prawidłowe, zaś ciężar udowodnienia, iż wbrew ustaleniom organu administracji Skarb Państwa był właścicielem w/w nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. spoczywa na skarżącej Gminie, jako podmiocie wywodzącym z tego skutki prawne. Przy czym nie polega na prawdzie zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji przyjął iż "ciężar udowodnienia kto był właścicielem w/w nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. spoczywa na gminie", bowiem Sąd pierwszej instancji podniósł jedynie, że "wykazanie tytułu Skarbu Państwa do skomunalizowanego mienia spoczywa na zainteresowanej gminie" a to wobec kwestionowania ustaleń organów administracji w tej kwestii. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające, przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem mienie państwowe należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa własnością gminy. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Zatem z tych przepisów wynika, że do stwierdzenia nabycia prawa własności dochodzi w przypadku ustalenia przez wojewodę pozytywnej przesłanki komunalizacji w postaci przysługiwania Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. tytułu własności do skomunalizowanej nieruchomości. A contrario należy przyjąć, że w braku stwierdzenia zaistnienia takiej przesłanki, organ administracji winien odmówić stwierdzenia nabycia prawa własności danej nieruchomości przez gminę w trybie przepisów o komunalizacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ administracji nie jest zobowiazany w tym przepisie do ustalania stanu własnościowego przedmiotowych nieruchomości, a jedynie jak to trafnie przyjął Sad pierwszej instancji do wydania w razie zaistnienia pozytywnych przesłanek komunalizacji deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej ten fakt. Z niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że takie pozytywne przesłanki do komunalizacji przedmiotowych działek nie zaistniały. Zatem nie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające. Co do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., należy stwierdzić, że i ten zarzut nie jest trafny. Wprawdzie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w niniejszym postępowaniu z uwagi na to, że komunalizacja mienia jest niedopuszczalna ze względu na brak tytułu własności Skarbu Państwa, organy administracji nie były zobowiązane zawiadomić wszystkich wspówłaścicieli przedmiotowych działek o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego, bowiem jak Sąd słusznie stwierdził, stronami takiego podstępowania powinny być wszystkie podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do tych działek. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie wyrażany jest wprawdzie pogląd, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (tak m.in. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 664; tak też m.in. wyrok SN z dnia 4 grudnia 2000 r., III RN 200/01, OSNP 2003/24/582; wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 151/09, CBOSA.; wyrok NSA z 08.01.2010, I OSK 442/09, CBOSA; wyrok WSA z 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 106/11, CBOSA). Prezentowany jest również pogląd odmienny, przyznający tylko niesłusznie pominiętej ("poszkodowanej") stronie prawo podnoszenia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339 i tam przywołane orzecznictwo). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dają dostatecznych podstaw do sformułowania jednej, uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania tych przepisów przez sąd administracyjny w konkretnym przypadku konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania lub zarzutu. Mając na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 338), to możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenia istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym (i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu), a także od oceny "korzystności" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że dopuszczenie wniesienia zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. a dotyczącego niezawiadomienia wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli przedmiotowych działek, przez skarżącą kasacyjnie niepominiętą w postępowaniu, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji - korzystnych dla pominiętych stron - z powołaniem się na naruszenie ich praw i to przez stronę zwalczającą te orzeczenia byłoby nieuzasadnione, ponieważ samo w sobie prowadziłoby do naruszenia praw tych niezawiadomionych o postępowaniu osób. Z tych względów także zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.