II GSK 2634/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w R., Łotwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3277/13 w sprawie ze skargi S. w R., Łotwa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. w R., Łotwa 2.100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3277/13 oddalił skargę S. w R. na Łotwie (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] września 2013 r. nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. na drodze krajowej nr [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego ustalili, że kierujący samochodem ciężarowym marki [...] obywatel Łotwy wykonywał w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki międzynarodowy transport drogowy rzeczy – donic plastikowych z Polski do Kazachstanu. Kierowca okazał m.in. list przewozowy CMR nr [...] (nadawcą ładunku była firma [...], a odbiorcą [...]) oraz wywozowy dokument towarzyszący, z którego wynikało, że krajem wysyłki jest Polska (poz. 15 dok.), a krajem przeznaczenia Kazachstan (poz. 17 dok). Kierowca nie okazał międzynarodowego zezwolenia dla przewoźnika łotewskiego na wykonywanie przewozu KR-3 i nie podpisał protokołu kontroli bez podania przyczyn. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 28, art. 28a, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.), art. 5 ust. 1 lit. c) w związku z art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Łotewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Rydze dnia 1 lipca 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 753) oraz lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. GITD wyjaśnił, że pojazdem zarejestrowanym na Łotwie dokonywano wywozu ładunku z Polski do Kazachstanu zgodnie z dokumentem CMR nr [...], a zatem przewoźnik zobowiązany był posługiwać się zezwoleniem na przewóz drogowy rzeczy do/z kraju trzeciego, którego nie okazał. W odwołaniu podniesiono m.in. że przewóz wykonywany był na Łotwę, a nie do Kazachstanu, powołując się na omyłkowo wypełniony dokument CMR. GITD nie dał wiary dokumentom okazanym przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego, uznając, że zmierza ona do obejścia prawa, jak stwierdził dokumenty zostały sporządzone na potrzeby odwołania. Co do zezwolenia EKMT nr [...], to zostało przedłożone po dacie kontroli i nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji I instancji. Dokument CMR (list przewozowy) stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika w rozumieniu art. 9 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i Protokołu podpisania, sporządzonych w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1962 r. Nr 49, poz. 238 ze zm.), a z listu przewozowego CMR nr [...] wynika, że przewożony był towar z Polski do Kazachstanu. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 74 u.t.d. podstawą ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie był protokół kontroli. Sąd przypomniał zarzuty Spółki, że w protokole kontroli nie ma tłumaczenia zeznań kierowcy, składanych w języku łotewskim, na język polski, wzmianki o sposobie tłumaczenia przez pracownika Spółki [...], która de facto pełniła rolę tłumacza, tłumacząc (przez telefon) pytania funkcjonariuszy organu i wyjaśnienia kierowcy. Nadto w protokole nie omówiono przyczyn odmowy złożenia podpisu przez kierowcę, tj. nieznajomości języka polskiego, do czego organ był zobowiązany. Sąd nie podzielił oceny skarżącej, że wartość dowodowa protokołu jest wątpliwa. Nie uznał też możliwości protokołowania zeznań kierowcy (i odpowiedzi) dokonywanych przez telefon przez nieznaną osobę, występującą w nieokreślonym charakterze. W ocenie Sądu nieomówienie przyczyn odmowy podpisania protokołu przez kierowcę, choć stanowi niewątpliwie błąd i narusza art. 74 ust. 2 u.t.d., jak i art. 68 § 2 k.p.a., to jednak nie jest to błąd istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nie przeszkadzało to jednak, by kierowca, nieznający języka polskiego, dokonał na dokumencie protokołu stosowną wzmiankę w języku ojczystym lub, by składając podpis, poczynił adnotację co do braku zrozumienia dokonanych ustaleń czy wyraził inne zastrzeżenia do kontroli – także w swoim języku ojczystym. Sąd zauważył, że w dniu kontroli skarżąca Spółka miała ustanowionego w kraju pełnomocnika (radcę prawnego) i to właśnie z tym pełnomocnikiem kierowca "powinien szukać kontaktu" podczas kontroli drogowej. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), wskazując na decyzję I instancji (str. 2), w której organ stwierdził, że: "Ponadto kierowca podczas kontroli doskonale zrozumiał polecenia, okazując wszystkie wymagane dokumenty, dlatego też bezzasadnym jest twierdzenie, że kierowca nie posługując się językiem polskim omyłkowo wręczył kontrolującym list CMR z błędnie oznaczonym miejscem odbioru towaru.". Odwołując się do stanowiska utrwalonego w judykaturze Sąd wytłumaczył, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości. Sąd uznał, że sporządzony w tej sprawie protokół kontroli drogowej spełnia wskazane wymagania. Dalej Sąd wskazał, że podstawowy zarzut Spółki sprowadza się do stwierdzenia, że kontrolowany przewóz był wykonywany faktycznie na Łotwę, a nie – jak wynikało z dokumentu CMR – do Kazachstanu, zaś dokument CMR został wypełniony nieprawidłowo na skutek omyłki o czym miał świadczyć fakt, że podczas kontroli nie chciano przyjąć od kierowcy ani skserować pozostałych okazanych dowodów, w szczególności: – umowy przewozu nr [...] z dnia [...].04.2013 r. zawartej przez Spółkę jako przewoźnika z firmą [...] w języku rosyjskim (w odwołaniu wniesionym przez skarżącą oraz wcześniejszych pismach wyjaśniających omyłkowo wskazano, że w/w umowa przewozu została zawarta przez Spółkę z firmą [...], a nie z firmą [...]); – dokumentów przewozowych dotyczących pozostałych towarów należących do innych kontrahentów transportowanych na kontrolowanym pojeździe (m.in. detergenty czyszczące na rzecz spółki S. na Łotwie – CMR nr [...], hulajnogi, deskorolki i akcesoria na rzecz spółki [...] na Łotwie – CMR nr [...]) wskazujących jako miejsce przeznaczenia towarów Łotwę. Odnosząc się do argumentów skarżącej Sąd zauważył, że pozostałe towary (poza donicami) były przewożone na Łotwę, a więc mieściły się w ramach zawartej umowy międzynarodowej między Polską i Łotwą. Ponadto – jak uznał Sąd – kierowca pojazdu nie przedstawił dowodów na to, że przynajmniej część przewożonych towarów (donice) nie miała być transportowana do Kazachstanu. Dokumenty przedłożone po kontroli drogowej i po wydaniu decyzji przez organ I instancji Sąd uznał za zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu skarżąca Spółka uważa, że organy popełniły błąd przypisując zasadnicze znaczenie listowi przewozowemu CMR, co skutkowało odmówieniem mocy dowodowej innym dowodom przedstawionym przez skarżącą. Jednak Sąd przypomniał skarżącej jej własne stwierdzenie, że art. 9 ust. 1 Konwencji CMR przewiduje, że list przewozowy CMR stanowi dowód zawarcia umowy i jej warunków oraz przyjęcia towarów "w braku przeciwnego dowodu". Sąd przyjął, że ten brak miał niewątpliwie miejsce w tej sprawie. Dlatego WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że argumentacja skarżącego podniesiona w odwołaniu zmierza jedynie do obejścia obowiązujących przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania wymaganego zezwolenia. WSA zgodził się również z GITD, że zezwolenie EKMT nr [...] przedłożone w terminie późniejszym niż dzień kontroli nie mogło stanowić podstawy do zmiany decyzji organu I instancji, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło nałożyć na stronę skarżącą karę pieniężną za stwierdzone naruszenie prawa. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi Spółki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w związku z naruszeniem następujących przepisów: a) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób wadliwy i naruszenie podstawowych przepisów regulujących zasady ustalania stanu faktycznego mianowicie: nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (pominięto dowody zgłoszone przez Spółkę m.in. umowę przewozu nr [...] z dnia [...].04.2013 r. zawartą przez Spółkę z firmą [...], dokumenty przewozowe: CMR nr [...], CMR nr [...], CMR nr [...] i TIR Carneta nr [...]) przez co nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku czego niewłaściwie zakwalifikowano dokonywany przewóz, jako przewóz do Kazachstanu, a nie na Łotwę; b) art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 § 1 i § 2, art. 68 § 1 i § 2, art. 69 § 2 k.p.a. przez uznanie za dowód w sprawie protokołu kontroli drogowej z dnia [...].05.2013 r. nr [...], który nie spełniał wymogów formalnych dokumentu urzędowego – protokołu kontroli, z uwagi na: brak pełnego opisu faktycznego przebiegu czynności kontrolnych, niewyjaśnienie w pełni w protokole kontroli, w jaki sposób i co ustalono w wyniku czynności kontrolnych [m.in. braku informacji o nieznajomości języka polskiego przez kierowcę zatrzymanego pojazdu, braku informacji, że zeznania kierowcy składane były w języku obcym (łotewskim) i porozumiewaniu się z kierowcą za pośrednictwem osoby trzeciej – pani [...]], nieomówienie odmowy podpisania protokołu oraz brak przekładu zeznania złożonego do protokołu w języku obcym na język polski przez tłumacza przysięgłego; c) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w zakresie przyjęcia jako udowodnione okoliczności niepopartych żadnym dowodem (podważania przez organ administracji wiarygodności twierdzeń i dowodów przedłożonych przez Skarżącą) i wzięciu pod uwagę tylko twierdzeń i materiału dowodowego wskazanego przez organ administracyjny (wadliwego protokołu kontroli z dnia [...].05.2013 r. nr [...], błędnie wypełnionego listu przewozowego CMR z dnia [...].05.2013 r. o nr [...], wywozowego dokumentu towarzyszącego Ex o nr [...] i faktury nr [...]), pominięcie lub uznanie za niewiarygodne dowodów przedstawionych przez Skarżącą (wyjaśnień Spółki, umowy przewozu nr [...], dokumentów potwierdzających dalszy przewóz donic plastikowych z Łotwy do Kazachstanu transportem kolejowym przez innego przewoźnika) bez podania przyczyny, w wyniku czego niesłusznie pominięto dowody potwierdzające, że miejscem przeznaczenia wszystkich przewożonych towarów była Łotwa; d) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 4 i art. 9 ust. 1 Konwencji CMR i art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) przez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że w niniejszej sprawie treść listu przewozowego CMR z dnia [...].05.2013 r. o nr [...] ma decydujące znaczenie dowodowe, mimo że Skarżąca przedstawiła inne dowody potwierdzające transport donic plastikowych firmy [...] na Łotwę tj. umowę przewozu nr [...] z dnia [...].04.2013 r. z [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i tym samym nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku tego postępowania dopuściły się organy administracyjne w wyniku czego błędnie uznano, że miejscem przeznaczenia towarów był Kazachstan, a nie Łotwa, a mianowicie przepisów: a) art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 10 grudnia 1948 r. poprzez niepoinformowanie zatrzymanego kierowcy samochodu narodowości łotewskiej w zrozumiałym dla niego języku o przyczynach zatrzymania i stawianych zarzutach przez co Skarżąca nie mogła uczestniczyć w postępowaniu kontrolnym i została pozbawiona możliwości obrony; b) art. 74 ust. 2 u.t.d. i art. 68 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu nieomówienia przyczyn odmowy podpisania przez kierowcę protokołu kontroli za błąd nieistotny; c) art. 69 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten nie nakłada ustawowego obowiązku podania w protokole kontroli treści zeznania złożonego w języku obcym w przekładzie na język polski oraz wskazania tłumacza, pomimo kategorycznej formy wyżej wymienionego przepisu; d) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, na których organ administracji się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez Skarżącą; e) art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 92a ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 i art. 28a u.t.d. przez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że wykonywany jest międzynarodowy transport drogowy towarów do Kazachstanu, wymagający zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, podczas gdy nie powinien on mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wykonywany był przewóz na Łotwę; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku ustaleń nie znajdujących podstawy w aktach sprawy lub nieadekwatnych do zebranego materiału dowodowego, mianowicie przyjęciu przez Sąd, że: – w dniu kontroli drogowej Spółka miała już ustanowionego w Polsce pełnomocnika, mimo że ustanowienie pełnomocnika zostało zakwestionowane przez WITD w piśmie z dnia [...].06.2013 r. sygn. [...] jako nie dające umocowania do występowania w imieniu Spółki w niniejszej sprawie; – uznaniu, że kierujący pojazdem nie przedstawił żadnych dowodów na to, że przynajmniej część przewożonych towarów nie miała być transportowana do Kazachstanu, mimo dostarczenia umowy przewozu nr [...] z dnia [...].04.2013 r. dotyczącej donic, dokumentów przewozowych potwierdzających transport pozostałych towarów na Łotwę CRM nr [...] i TIR Carneta nr [...] z pieczątką i podpisem firmy S.; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu, niewyjaśnienie przez Sąd podstaw prawnych rozstrzygnięcia, brak wyczerpującego i należytego podania jakie były motywy rozstrzygnięcia Sądu, nie odniesienie się do wszystkich kwestii prawnych wynikających z zarzutów Skarżącej (m.in. zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a.) oraz brak należytego wyjaśnienia dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez Skarżącą dowodom; 5. art. 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniami wskazanymi w pkt 1 – 4 niniejszej skargi kasacyjnej, z uwagi na nie podjęcie działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa. GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2016 r. pełnomocnik organu, radca prawny, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji ocenił jako zgodne z prawem nałożenie na Spółkę łotewską kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego z Polski do Kazachstanu bez zezwolenia, uznając, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego były w części niezasadne, a w usprawiedliwionej części nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna koncentruje się na zarzutach naruszenia prawa procesowego uzupełnionych, opartym na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 92a ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 i art. 28a u.t.d. przez wadliwe przyjęcie, że wykonywany przewóz wymagał zezwolenia, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną głównie z uwagi na uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ naruszył art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 tej ustawy. Należy też ocenić jako zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, podkreślić trzeba, że jak to uczynił Sąd I instancji na str. 23 i 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyszczególnienie wszystkich wspólnotowych aktów prawnych związanych z transportem drogowym, które zostały wdrożone do prawa krajowego, nie wypełnia obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Samo zaprezentowanie stanu prawnego jaki obowiązywał w prawie transportowym w Rzeczypospolitej Polskiej nie objaśnia niczego i nie tłumaczy przesłanek podjęcia określonej treści orzeczenia w kontrolowanej indywidualnej sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie określonego przepisu prawa w związku z nierespektowaniem innego przepisu. Skarżącej Spółce zarzucono brak zezwolenia specjalnego KR-3 i ukarano na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. lp. 3.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. Sąd, poza przywołaniem treści art. 28 ust. 1 i 28a ust. 1 u.t.d., nie przeprowadził żadnej analizy tych przepisów w kontekście postawionego skarżącej zarzutu. Nie rozważył również jakie znaczenie dla kontrolowanej sprawy miała umowa zawarta między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Łotewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych. Braki w tym zakresie nie mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania kasacyjnego, zatem powyższe wskazania uwzględni Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę. Przechodząc do kwestii zawiązanych z zarzutami naruszenia prawa procesowego, jak trafnie uznał Sąd I instancji, istota problemu sprowadza się do zasadności zastosowania art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., ze względu na wadliwe ustalenia faktyczne i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana w toku postępowania administracyjnego na podstawie art. 80 k.p.a. ocena dowodów budzi zasadnicze wątpliwości. Jak w każdym przypadku nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w powiązaniu z określonym punktem załącznika do tej ustawy, podstawę do wszczęcia postępowania w takiej sprawie stanowi wynik kontroli udokumentowanej protokołem kontroli stosownie do treści art. 75 i art. 74 ust. 1 u.t.d. Tak też zakończyła się kontrola na drodze pojazdu, którym skarżąca Spółka wykonywała przewóz międzynarodowy, co nie jest sporne. Sporne za to jest, czy Spółka zobowiązana była do posiadania, wymaganego zdaniem kontrolujących i organu zezwolenia specjalnego KR-3. Jak twierdzi skarżąca, przewóz wykonywano na Łotwę z towarem, którego dokumenty przewozowe z przeznaczeniem dla odbiorców łotewskich nie zostały odnotowane w protokole, podobnie jak przewożone towary. Z argumentacji Spółki wynika, że przeznaczone dla odbiorcy kazachskiego plastikowe donice zmierzały na Łotwę wraz z pozostałym towarem opatrzonym nieodnotowanymi w protokole dokumentami CMR i nie było zamiarem przewoźnika wykonywać kontrolowanym pojazdem przewóz do Kazachstanu, zatem zezwolenie było zbędne. Jak przyjął na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd I instancji, sporządzony w wyniku kontroli protokół stwierdza, że zatrzymanym do kontroli samochodem przewożone są donice plastikowe do Kazachstanu w oparciu o list przewozowy CMR [...]. Jednocześnie protokół nie zawiera żadnych innych wpisów co do pozostałego towaru, przy czym organ nie zaprzeczył twierdzeniom skarżącej, że przewożone były również inne towary z wystawionymi dla nich dokumentami CMR i w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Sąd I instancji, uznając choć nie wiadomo na jakiej podstawie, powyższą okoliczność za stwierdzoną, poprzestał na uwadze, że przewóz ten mieścił się w ramach zawartej umowy międzynarodowej między Polską a Łotwą, lecz nie sformułował żadnego wniosku w kontekście nałożonej kary tak na gruncie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że protokół kontroli jako podstawowy dowód w sprawie o nałożenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., mający walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzysta z przywileju szczególnej mocy dowodowej. Oznacza to, że w braku przeciwdowodu, za udowodnioną należy uznać treść zawartą w danym dokumencie, jednakże już znaczenie tego dokumentu dla wyniku sprawy podlega ocenie. W sytuacji przeprowadzenia kontroli przemieszczającego się pojazdu i sporządzenia z tej kontroli protokołu, kontrolujący powinni mieć na uwadze konieczność ujęcia w protokole wszystkich tych elementów stanu faktycznego, które mają lub mogą mieć wpływ na końcowy wniosek co do nałożenia kary pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z udziałem kierowcy kontrolowanego pojazdu, dotyczące naruszenia przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 165/11, LEX nr 1420236). Mając na uwadze, że sformułowane w protokole kontroli wyniki mają decydujący wpływ na odpowiedzialność przedsiębiorcy z tytułu stwierdzonych naruszeń, a także służą ewentualnemu formułowaniu wniosków o wszczęcie postępowania określonego w art. 75 ust. 1 pkt 1 – 5 u.t.d., protokół i zawarte w nim ustalenia nie mogą budzić wątpliwości ani co do faktów nim stwierdzonych, ani co do sposobu procedowania przy ich ustalaniu. Trafnie zatem Sąd I instancji zważył, że protokół kontroli sporządzony z kontroli pojazdu na drodze, powinien czynić zadość wymaganiom określonym w art. 68 k.p.a., a jako dokument urzędowy stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, nie może zawierać żadnych wątpliwości (tak samo: wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2301/11, LEX nr 1296043). WSA uznał jednak, że protokół w rozpoznawanej przezeń sprawie nie był obciążony błędami co do stwierdzonego i niewątpliwego stanu faktycznego. Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, protokół opisał jedynie część stanu faktycznego, pozostawiając poza postępowaniem kontrolnym przewóz innych towarów poza plastikowymi donicami oraz dokumenty z nimi związane. Poza ustaleniami protokołu znalazły się więc wszystkie towary przewożone na Łotwę wraz z przypisanymi im dokumentami CMR (dokumenty te wraz z umową przewozu nr [...] zawartą z [...] Spółka dołączyła do odwołania od decyzji o nałożeniu kary). Już tylko ta okoliczność pozwala stwierdzić, że protokół kontroli jest w swej treści – mającej oddać stan rzeczy w dacie kontroli pojazdu skarżącej – niezupełny, a zatem i jego znaczenie dla sprawy nie może być rozstrzygające. Oznacza to, że oceny czy w dacie kontroli miał rzeczywiście miejsce przewóz do Kazachstanu, nie można dokonać jedynie w oparciu o protokół kontroli i w oderwaniu od przedstawianych przez skarżącą, nieuwzględnionych przez organ dowodów na okoliczność wykonywanego przewozu na Łotwę. W ocenie sądu kasacyjnego, okoliczność, że kontrolowanym pojazdem, przewożono również inne towary (nie jest wiadome jaką część ładunku stanowiły) do odbiorców na Łotwie, ma istotne znaczenie dla całościowej oceny materiału dowodowego, na który powinny złożyć się dołączone w toku postępowania administracyjnego dokumenty przewozowe pozostałych towarów, które jak twierdzi Spółka, nie były przedmiotem zainteresowania kontrolujących i nie zostały włączone do materiałów z kontroli drogowej. Prowadzi to do wniosku, że wszystkie twierdzenia skarżącej powinny zostać rozważone w świetle nieuwzględnionego w protokole kontroli faktu przewozu innych znajdujących się w pojeździe towarów z przeznaczeniem dla odbiorców łotewskich. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że naruszone zostały w sposób istotny, tzn. mający wpływ na wynik sprawy przepisy k.p.a. wskazane w skardze kasacyjnej poprzez brak odnotowania w protokole faktu nieznajomości języka polskiego przez kierowcę i okoliczności porozumiewania się z kierowcą m.in. telefonicznego tłumaczenia poleceń inspektorów przez pracownicę skarżącej. Kontrola na drodze przewozu międzynarodowego pojazdem kierowanym przez obcojęzycznego kierowcę, wykonywana przez upoważnione do tej czynności osoby, w tym pracowników wojewódzkich inspekcji transportu drogowego, nie powinna być zaskoczeniem ani dla przedsiębiorców realizujących przewóz, ani dla kierowców pojazdów, którymi przewóz jest wykonywany. Oczywiste jest, że zazwyczaj kierowcy nie będą władać językiem polskim, który jest językiem urzędowym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) i w którym stosownie do art. 5 cyt. ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium RP dokonują wszelkich czynności urzędowych. Trafna jest konstatacja Sądu, że przeprowadzający kontrolę nie są zobowiązani do powoływania tłumacza, przy czym co należy podkreślić, specyfika kontroli drogowej technicznie wyklucza w ogóle taką możliwość. Zupełnie chybiona jest argumentacja związana z zarzutem braku przekładu na język polski zeznania złożonego przez kierowcę, bowiem nie był on słuchany i określone art. 69 § 2 k.p.a. rygory protokołu przesłuchania nie mogą mieć zastosowania. Poza tym, kontrolowani na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 50 i dalsze) kierowcy obcojęzyczni, zatrudnieni w profesjonalnych firmach przewozowych, mają pełną świadomość jakie dokumenty należy okazać podczas kontroli drogowej; okoliczność nieznajomości języka polskiego nie może stanowić przeszkody w tym względzie. Także niezasadny jest zarzut nieuczestniczenia skarżącej w postępowaniu kontrolnym, bowiem z oczywistych powodów podczas kontroli na drodze, jej w istocie biernym uczestnikiem jest kierowca. Co do niewyjaśnienia przyczyn zatrzymania, to zauważyć trzeba, że przedsiębiorca musiał mieć na uwadze, że okazywany do kontroli list przewozowy CMR [...] nie jest, jak twierdził w toku postępowania administracyjnego, poprawnie wypełniony i będzie mógł w razie kontroli, uzasadniać zatrzymanie pojazdu i wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia nieuwzględnienie zarzutów naruszenia art. 9, 10 i 79 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem stwierdzenie Sądu, że "skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że przynajmniej część przewożonych towarów nie miała być transportowana do Kazachstanu" nie tylko nie odpowiada dowodom zgromadzonym w aktach sprawy, ale pozostaje w sprzeczności z wyrażonym na str. 30 uzasadnienia stanowiskiem Sądu, iż "pozostałe towary były przewożone na Łotwę, a więc mieściły się w ramach zawartej umowy międzynarodowej między Polską a Łotwą". Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, zidentyfikuje przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, dokona ich wykładni, a także oceny czy przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe mogło stanowić podstawę do przyjęcia, że wykonywany był przewóz międzynarodowy do Kazachstanu bez zezwolenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.