II SA/Kr 201/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 listopada 2013 r., znak: [....] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej W.W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia 12 października 2012 r. nr [.....] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 – 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł o zobowiązaniu W.W. , i innych..... do zwrotu na rzecz gminy Kraków kwoty 1012,50 zl odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wspomniana należność została ustalona z tytułu zwrotu działki nr [.....] położonej w obrębie [.....] , jedn. ewid. [.....] . W uzasadnieniu organ podał, że Starosta K. decyzją z dnia 12 maja 2005 r. orzekł o zwrocie działki nr [.....] w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l.kat. [.....] b.gm.kat. P. na rzecz W.W. w 1/3 części, M.R. w 1/63 części, W.P. w 1/3 części i R.R. w 1/6 części oraz o zobowiązaniu wyżej wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 250 349,00 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu nabycia nieruchomości, powiększonej o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości ustalonej według stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [.....] orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 390/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [.....] z dnia 23 stycznia 2006 r. w części utrzymującej decyzję Starosty [.....] z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie wysokości ustalonego za zwracaną nieruchomość zwaloryzowanego odszkodowania i sposobie rozliczeń. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 798/08 oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku. Decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r. Wojewoda [.....] uchylił pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 12 maja 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta K. wskazał, że aktualnie prowadzone jest przez Prezydenta Miasta K. postępowanie wznowieniowe dotyczące uchylenia decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 września 1996 r. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 1992 r. oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę pawilonu gastronomiczno – spożywczego przy ul. [.....] na części działki nr [.....] w obr. [.....] , która to z kolei decyzja uchylona została decyzją Wojewody [.....] z dnia 3 grudnia 2002 r. Dodatkowo Wojewoda [.....] prowadzi aktualnie postępowanie wznowieniowe, zawieszone postanowieniem z dnia 3 stycznia 2003 r. dotyczące ostatecznej decyzji Wojewody [.....] z dnia 12 stycznia 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia projektu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej – pawilon gastronomiczny oraz udzielenia pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji, położonej w K. przy ul. [.....] na części działki nr [.....] - została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie organu I instancji wyżej wymienione postępowania wznowieniowe dotyczące legalności budowy pawilonu gastronomicznego na części działki nr [.....] nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu działki nr [.....] , ponieważ dotyczą one działki nr [.....] (obecnie działka nr.....). Dodatkowo, w oparciu o prowadzoną z Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. oraz Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w K. korespondencję organ stwierdził, że część pawilonu handlowo – usługowego znajdująca się na części działki nr [.....] , oznaczonej aktualnie jako m.in. działka nr [.....] została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i do dnia dzisiejszego nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w tym zakresie, a sama budowa była realizowana tylko w oparciu o uzyskana decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i pozwolenia na budowę pawilonu zespolonego gastronomicznego "bar –bistro" i ogólnospożywczego na części działki nr [.....] . Zatem wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu działki nr [.....] powinna zostać naliczona wyłącznie w oparciu o przyznane w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie za grunt, bez uwzględnienia poczynionych po dacie wywłaszczenia nakładów związanych z budową pawilonu handlowo – usługowego. Zwrot zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 1012,5 zł nastąpił na rzecz Gminy K. z uwagi na fakt, że w chwili wydania decyzji o zwrocie była ona właścicielem przedmiotowej działki. Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. podnosząc, że wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 390/06 nie zostały w pełni i prawidłowo zrealizowane. Wojewoda [.....] decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. nr [.....] uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia 12 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że faktycznie Starosta K. nie wypełnił zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 390/06. W wyroku tym wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się, w dniu jej zwrotu. Ale co innego jest stan nieruchomości, a co innego zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz których dokonuje się zwrotu - zmuszeni byliby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład. Odszkodowanie winno uwzględniać okoliczność, czy zbudowany obiekt pawilonu handlowego jest legalny, czy też dla jego legalizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane czy też brak jest podstaw do jego legalizacji co w konsekwencji może prowadzić do rozbiórki. Organ odwoławczy w pełni podzielił zarzut odwołującego, iż de facto Starosta K. na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego stwierdził, iż istniejący na działce nr [.....] obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo faktu, iż decyzję o naruszeniu przepisów prawa budowlanego uprawniony jest wydać właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Starosta K. w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy nie był uprawniony do formułowania samodzielnej oceny w zakresie kwestii legalności obiektu budowlanego i w oparciu o poczynione już ustalenia, powołując się na wskazaną w wyroku ocenę prawną winien ponownie zwrócić się do właściwych podmiotów, celem uzyskania wiążących informacji czy też dokumentów w oparciu o które możliwym będzie ustalenie kwestii legalności zabudowy przedmiotowej działki czy też jego legalizacji, co z kolei powoli na wydanie w przedmiotowej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Z treści korespondencji prowadzonej przez organ I instancji z Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. oraz Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestorów zawiadamiających o zakończeniu budowy budynku przy ul. [.....] jest obecnie Prezydent Miasta K. - Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. Starosta K. nie podjął jednak żadnych dalszych czynności, celem ustalenia czy i jak wskazany wniosek został przez ten organ rozpoznany. Dodatkowo w dalszym ciągu brak jest ustaleń organu I instancji w zakresie możliwości legalizacji obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w tym bowiem zakresie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. w swoim piśmie nie zajął bowiem żadnego stanowiska ani nie przedstawił żadnych wyjaśnień. W przedmiotowej sprawie trzeba mieć na uwadze fakt związania organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie oceną prawną zawartą w wyżej powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zauważyć należy, iż dotychczasowe ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie legalności zabudowy nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania są niepełne, twierdzenia nieuprawnione, a tym samym przesłanki na których organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie z dnia 12 października 1012 r. przedwczesne. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W.W. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stanowisko Wojewody [.....] jest błędne, gdyż powodem uchylenia decyzji Starosty K. z dnia 12 maja 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [.....] z dnia 23 styczna 2006 r. był brak dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie legalności dokonanych nakładów. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Starosta K. dokonał ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA i stwierdził, że nigdy nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz, że inwestycja nie została zrealizowana w celu realizacji celu wywłaszczenia, tylko w związku z bezprawnymi działaniami osób trzecich. Wskazane powyżej okoliczności przesądzają o prawidłowości decyzji organu I instancji, albowiem ustalono, że inwestycja zrealizowana została w sposób nielegalny, jak również że jej przeprowadzenie nie było związane z realizacją celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [.....] z dnia 26 listopada 2013 r. uchylająca decyzję Starosty K. z dnia 12 października 2012 r. w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego Starosta K. nie wypełnił zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ujętych w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 390/06 i nie zastosował się do nich. Z tak postawiona tezą nie sposób jednak się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że w cytowanym wyroku Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie będzie poczynienie ustaleń w zakresie legalności zabudowy nieruchomości objętej zwrotem. Uznał bowiem, że odszkodowanie powinno uwzględniać okoliczność czy zabudowany obiekt pawilonu handlowego jest legalny, czy też dla jego realizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane, czy też brak jest podstaw do jego legalizacji co w konsekwencji może prowadzić do jego rozbiórki. Tak postawione wytyczne zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. zostały zrealizowane przez Starostę K. , czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji z dnia 12 października 2012 r. Przede wszystkim organ ustalił, że budowa przedmiotowego obiektu była realizowana jedynie w oparciu o uzyskaną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i pozwoleniu na budowę pawilonu zespolonego gastronomicznego "bar bistro" i ogólnospożywczego na części działki nr [.....] położonej w obrębie [.....] , jednostka ewidencyjna [.....] , miasto K. Błędne jest twierdzenie organu odwoławczego jakoby Starosta K. nie był organem uprawionym do ustalenia legalności wspomnianej budowy, bowiem organ został do tego zobowiązany cytowanym wyrokiem WSA w Krakowie. Wskazać również należy, że w swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że budowa inwestycji nie służyła realizacji celu, na jaki dokonane zostało wywłaszczenie. Bowiem Starosta K. w decyzji z dnia 12 maja 2005 r. o zwrocie działki nr [.....] wskazał, że na działce nr [.....] został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. wysokie budownictwo mieszkaniowe, jednakże prace związane z budową pawilonu rozpoczęły się dopiero po 20 latach od daty wywłaszczenia, stąd też działka nr [.....] została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty organ I instancji orzekł o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania wyłącznie w oparciu o przyznane w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie za grunt, bez uwzględnienia poczynionych po dacie wywłaszczenia nakładów związanych z budową pawilonu handlowo – usługowego. Organ miał wszelkie kompetencje do dokonywania ustaleń stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy a elementem tego stanu faktycznego była kwestia legalności zabudowy na przedmiotowej działce. Organ odwoławczy myli zaś kwestie kompetencji organu do dokonywania ustaleń od uprawnień do rozstrzygania w kwestii ewentualnego postępowania w przedmiocie nielegalnej budowy. Wskazać także należy, iż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11 wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku – wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II SA/Kr 112/13 wskazując, iż określone w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego (LEX nr 1305669) Mając na względzie powyżej przedstawione argumenty nie można zgodzić się z argumentacją Wojewody [.....] zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby organ I instancji orzekając w sprawie nie kierował się wytycznymi WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., co więcej stwierdzić należy, że Starosta K. wziął również pod uwagę ustalenia dokonane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przypomnieć należy, że rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, tym samym negatywna ocena organu odwoławczego, co do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji, lecz do uzupełnienia i poprawienia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego przez organ odwoławczy, a następnie wydania decyzji merytorycznej. Funkcja organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, co wynika z treści art. 138 w związku z art. 15 K.p.a. Jak słusznie podkreślono w orzecznictwie, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 powołanej ustawy.