II OSK 2369/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/13 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego – na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Rady Miejskiej T. zwrot kosztów na rzecz Wojewody Wielkopolskiego (pkt 3 wyroku). W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r. Rada Miejska Trzcianki stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego G. B. w związku z niezaprzestaniem zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T. Uchwałę podjęto na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Uchwała została doręczona Wojewodzie dnia 8 lipca 2013 roku. Przedłożona organowi nadzoru uchwała nie zawierała uzasadnienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku ([...]) organ nadzoru, w oparciu o przepis art. 88 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z wątpliwościami co do legalności uchwały, wezwał Przewodniczącego Rady do przedłożenia dowodów potwierdzających zasadność podjętych uchwał pod rygorem stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady przesłał: wniosek z dnia 17 czerwca 2013 r. o wprowadzenie do porządku obrad sesji Rady dwóch projektów uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych wraz z projektami uchwał i ich uzasadnieniem; uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] sierpnia 2013 roku w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarg radnych wraz z odpowiedzią na skargę, wniosek o opinię prawną z dnia 27 maja 2013 r., opinie prawne z dnia 24 czerwca 2013 roku sporządzone przez radcę prawnego oraz stanowisko wnioskodawczyni uchwał z dnia 21 sierpnia 2013 r. Wobec niewystarczającego, w ocenie organu nadzoru, uzasadnienia podjęcia zaskarżonej uchwały organ ten, pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., ponownie wezwał Przewodniczącego Rady do przedłożenia stosownych dowodów potwierdzających zasadność podjętych uchwał pod rygorem stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi na powyższe pismo przedłożone zostały dodatkowe dokumenty, tj. wyciąg z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej T. z dnia 27 czerwca 2013r. obejmujący dyskusję i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego G. B. Organ wskazał, że faktury potwierdzające prowadzenie szkoleń przez radnego G. B. są dostępne w OSiR sp. z o.o. i podał numery i daty wystawienia 6-ciu faktur. Jednocześnie organ poinformował, że – w przypadku faktur i dokumentów dotyczących radnego B. – Ośrodek Sportu i Rekreacji Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego i zgodnie z Kodeksem spółek handlowych Rada Miejska nie ma możliwości uzyskania żądanych informacji, gdyż są one objęte tajemnicą handlową, należy zatem zwrócić się bezpośrednio do spółki, która ewentualnie przekaże niezbędne dokumenty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego G. B. Organ zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2 a oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, dalej: Ordynacja wyborcza) w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 594, dalej: u.s.g.) poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego G. B. w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki zastosowania powyższych norm. Wojewoda podniósł, że z treści zaskarżonej uchwały i przedłożonych dokumentów wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego było naruszenie przez radnego zakazu określonego art. 24f ust. 1 u.s.g., polegające na wynajmowaniu w imieniu Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile, jako dyrektor tej instytucji, sal konferencyjnych OSiR w T. na potrzeby szkoleń przeprowadzanych przez to Centrum. Rada uznała, że powyższe czynności związane z zarządzaniem działalnością tej instytucji miały charakter zarobkowej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T. Uznano także, że radny prowadził różnego rodzaju szkolenia kadry pedagogicznej jednostek budżetowych gminy T. korzystając z środków z budżetu gminy, co także stanowi naruszenie powyższego przepisu. W ocenie organu nadzoru z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby radny prowadził działalności gospodarczą – aby zarządzane przez niego CDN prowadziło działalność gospodarczą. Wojewoda przytoczył definicję działalności gospodarczej zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i podniósł, że Centrum jest placówką oświatową, działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl art. 83a tej ustawy prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90 a ust. 1 ustawy oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a ustawy, nie jest działalnością gospodarczą. Zatem przesłanka "prowadzenia działalności gospodarczej", określona w art. 24f u.s.g. nie została spełniona. Zdaniem Wojewody skoro nie wykazano, że radny prowadzi w ramach zarządzania CDN działalność gospodarczą, to nie można uznać, że w ramach czynności realizowanych przez ten podmiot wykorzystywał mienie gminy w sposób, który wyczerpywałby dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska T. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że uchwała została podjęta wskutek powzięcia przez Radę, potwierdzonych przez samego radnego, informacji o wynajmowaniu w imieniu CDN sal konferencyjnych OSiR na potrzeby szkoleń prowadzonych przez to Centrum. Uznano, że G. B., jako dyrektor tej placówki, zarządza działalnością jednostki, która prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy T. Nadto powzięto wiadomości, że sam radny G. B. prowadził w trakcie tych szkoleń działalność z wykorzystaniem mienia gminy, co powodowało naruszenie dyspozycji art. 24 f ust. 1 u.s.g. w sposób bezpośredni. Podkreślono, że Wojewoda nie dopatrzył się żadnych uchybień formalno-prawnych, które by skutkowały koniecznością podjęcia przez niego działań w trybie art. 90 u.s.g. Odpierając zarzut braku uzasadnienia do uchwały podniesiono, że w materiałach na sesję 27 czerwca 2013 r. radni otrzymali projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, dlatego też znali treść uzasadnienia. Jedynie Wojewoda w chwili przekazania uchwały nie miał wglądu do tego uzasadnienia, co zostało później uzupełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd wskazał, iż podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), dalej u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4). Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, które eliminuje ją ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. Sąd przytoczył treść art. 190 ust. 1 pkt 2a, art. 190 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. i podkreślił, że świetle tej regulacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu takiej działalności. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała podjęta została bez dokładnej analizy stanu faktycznego, a ponadto brak jest uzasadnienia uchwały, a więc miejsca, gdzie dokonana winna być niezbędna analiza materiału dowodowego, argumenty mające znaczenie prawne i ewentualnie załączone dokumenty będące dowodami w sprawie. Sąd zaznaczył, że dokonując badania legalności zaskarżonej uchwały nie jest zobligowany do dokonania własnych ustaleń. To z treści uchwały muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności nie może zostać przez Sąd zweryfikowana. Jakkolwiek, żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdzającej brak podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego czy też uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., to jednak ze względu na charakter tejże uchwały, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności. Sąd zaznaczył, że w projekcie zaskarżonej uchwały znajduje się uzasadnienie, z którego wynika, że radny G. B., reprezentując instytucję, której jest dyrektorem - Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile (jest to jednostka samorządowa wojewódzka), wynajmował kilkakrotnie salę konferencyjną Ośrodka Sportu i Rekreacji w T. jako jednostki gminnej, a nadto "prowadzi różnego rodzaju szkolenia kadry pedagogicznej jednostek budżetowych gminy T. korzystając z środków z budżetu gminy". Brak jednak informacji, czy były to przypadki pojedyncze, sporadyczne ilościowo, czy też jest to działalność regularna, ciągła. Wymieniono numery i kwoty wystawianych przez OSiR faktur, ale nie załączono ich w korespondencji z Wojewodą. W ocenie Sądu w świetle tak nielicznego i niekompletnego materiału dowodowego zgromadzonego przed podjęciem uchwały, należy stwierdzić, że sporna uchwała została podjęta bez należytego wykazania, że istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie art. 24 f ust.1 u.s.g. Rada podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnemu winna to stanowisko należycie umotywować. Organ stwierdzając arbitralnie o wygaszeniu mandatu radnego nie przeprowadził analizy dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie w świetle art. 24f ust.1u.s.g., tj. zarządzania działalnością gospodarczą przez radnego oraz wykorzystania mienia gminy przy zarządzaniu taką działalnością. Nie przeprowadzono rozważenia, czy postępowanie radnego da się pomieścić w zakresie "zarządzania" działalnością gospodarczą Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile, który wykorzystywał mienie Gminy T. do prowadzenia takiej działalności. Zdaniem Sądu pełnienie przez radnego funkcji Dyrektora Centrum Doskonalenia Nauczycieli oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam jednak fakt łączenia mandatu radnego z mandatem osoby zarządzającej jednostką podlegającą samorządowi wojewódzkiemu nie wypełnia jeszcze dyspozycji tego przepisu. Artykuł 24f ust. 1 ustawy odnosi się jedynie do sytuacji, w których jednostka faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Rada nie ustaliła istotnej okoliczności, czy działalność Centrum Doskonalenia Nauczycieli polegająca na kilkukrotnym wynajęciu sal konferencyjnych OSiR, zorganizowaniu na przestrzeni trwania kadencji kilku szkoleń kadry pedagogicznej miała charakter zarobkowy oraz czy wykonywana była w sposób zorganizowany i ciągły. Nie ustaliła jednoznacznie czy faktycznie CDN i OSiR w T. wiązała umowa najmu. Dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych. Działalność gospodarcza, zarządzanie taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego, musi być nastawione na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Tylko prowadzenie tak rozumianej działalności gospodarczej podlegać będzie ograniczeniom określonym w art. 24f ust. u.s.g. Tymczasem kwestionowana uchwała podjęta została bez wykazania okoliczności odpowiadającej tym cechom. Rada Gminy przed podjęciem uchwały winna była zweryfikować, na podstawie wszelkich dostępnych jej środków czy spełnione zostały przesłanki z art.24 f ust.1 u.s.g. Tymczasem uchwała została podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęta uchwała jest prawidłowa. Rada Gminy dokonała w istocie nieuprawnionej interpretacji art. 24f ust.1 u.s.g., stosując drastyczną sankcję wygaszenia mandatu radnego, naruszając również konstytucyjnie chronioną zasadę proporcjonalności. W skardze kasacyjnej Rada Miejska T., reprezentowana przez r.pr. D. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj: - art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591); - art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewskazanie argumentów na poparcie przyjętego przez Sąd stanowiska, że G. B. działając w imieniu ODN w Pile jako dyrektor nie prowadził działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, podczas gdy powołany przepis zobowiązuje Sąd do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia; - art. 152 powyższej ustawy poprzez uwzględnienie bezzasadnej skargi Wojewody Wielkopolskiego i nieuwzględnienie zasadnych argumentów i wniosków dowodowych Rady Miejskiej T. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – 1080 zł (75% sześciokrotnej stawki minimalnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miejska T. podniosła, że podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego G. B., miała pełną wiedzę o fakcie, iż radny, działając jako dyrektor ODN w Pile, prowadził działalność gospodarczą. Nie ma potrzeby innego i dalszego dokumentowania tej okoliczności skoro radni posiadali pełną i wyczerpującą wiedzę o tym fakcie i był on bezsporny. Sam radny B. nie zaprzeczał, iż taka działalność była prowadzona, a podnosił jedynie, iż była to działalność oświatowa, a nie gospodarcza. Radni wskazywali, że sami wiedzieli, że radny G. B., jako dyrektor ODN w Pile, wynajmował sale konferencyjne OSiR w T., które stanowiło mienie gminne i prowadził tam działalność w celach zarobkowych i uzyskiwał z tego tytułu dochód. Radni zostali szczegółowo poinformowani, że sytuacja ta znajduje swoje uregulowanie w obowiązujących przepisach prawa - art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przypadku naruszenia zakazu określonego w tym przepisie następuje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Radni zostali także poinformowani, że takie działanie musi skutkować podjęciem przez Radę Miejską w T. uchwały w sprawie utraty mandatu radnego przez G. B. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozostawia luzu decyzyjnego w tym zakresie. Organ nie może uzależniać decyzji o wygaśnięciu mandatu radnego od stopnia przewinienia. Pełnienie obowiązków dyrektora placówki oświatowej wyczerpuje treść określenia zarządzania jednostką. Prowadzenie działalności oświatowej w celu osiągnięcia zysku jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Strona skarżąca nie zgodziła z twierdzeniem Sądu, iż brak jest uzasadnienia uchwały. Radni w chwili podejmowania uchwały mieli pełną wiedzę o podstawach i uzasadnieniu uchwały i posiadali treść uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada Miejska T. podejmując uchwałę miała pełną wiedzę o fakcie naruszenia przez radnego G. B. regulacji zawartej w art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej. Wyjaśnienia radnego, że prowadzenie szkoleń przez ODN jest działalnością oświatową, a nie gospodarczą, nie można było uznać za przekonywujące i prawdziwe. Wbrew twierdzeniem Sądu radni podejmując uchwałę mieli pełną wiedzę, że działalność była prowadzona w celach zarobkowych, bowiem kilku radnych miało taką wiedzę ze swych obserwacji. Podjęcie uchwały odbyło się po wszechstronnym zbadaniu i potwierdzeniu prowadzenia działalności w celach zarobkowych. Rada zaznaczyła, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazał, że ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku, musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez r.pr. A. P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda podkreślił, iż w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 24f u.s.g. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej. Tymczasem naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polega na mylnym rozpoznaniu treści określonej normy prawnej, a więc na nieprawidłowym w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumieniu treści obowiązującego przepisu lub zastosowaniu przepisu nieobowiązującego. Zatem uzasadnienie tego zarzutu powinno zawierać wskazanie, na czym polegało to "mylne" rozumienie przepisów przez Sąd I instancji i jaka zadaniem autora skargi kasacyjnej winna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Uzasadnienie zaś tego zarzutu w skardze kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do kwestionowania rzetelności oceny przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonanych przez Radę Miejską w Trzciance oraz organ nadzoru i twierdzeń, że stan faktyczny jest inny, gdyż uzasadnienie uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. było wystarczające dla uznania, że naruszony został zakaz określony w art. 24 ust. 1 u.s.g. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię nie może być skutecznie uzasadniony próbą podważenia ustaleń faktycznych. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 24 f ust. 1 u.s.g. organ podkreślił, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby radny G. B. prowadził działalności gospodarczą - aby zarządzane przez niego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile prowadziło działalność gospodarczą. Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile jest placówką oświatową, działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl art. 83a tej ustawy prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1 ustawy, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a ustawy nie jest działalnością gospodarczą. Zatem przesłanka "prowadzenia działalności gospodarczej" określona w art. 24f u.s.g. nie została spełniona. Jak słusznie wskazał Sąd powinnością Rady Miejskiej T. było ustalenie i wykazanie, że ewentualna prowadzona przez Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile działalność jest działalnością gospodarczą, która pozwala na uznanie, że G. B. naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Sama wiedza radnych o prowadzeniu przez G. B. działalności w celach zarobkowych, bez uzasadnienia tego stosowymi dokumentami, jest niewystarczająca do uznania, że radny naruszył ustawowy zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T., w której uzyskał mandat. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. W każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art.. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewoda Wielkopolski podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia przeprowadzenie w tej sprawie kontroli instancyjnej, jak również wskazuje na prawidłowe przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. - nie uzasadnionego w skardze kasacyjnej – organ wskazał, że co do zasady rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Określenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że żądana przez stronę przeciwną wysokość kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zważywszy, iż skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. - tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2) - w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów natury procesowej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do legalności zaskarżonej uchwały w świetle przepisów prawa normujących przesłanki prawne stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przypomnieć bowiem należy, iż do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego nastąpiło bez należytego dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy. Rację też ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie w istocie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłową subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod dany przepis prawa materialnego. Za należyte wyjaśnienie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego ustalić stan faktyczny sprawy nie może zostać uznane oświadczenie Rady, że podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego G. B., miała pełną wiedzę o fakcie, iż radny, działając jako dyrektor ODN w Pile, prowadził działalność gospodarczą i nie ma potrzeby innego dokumentowania tej okoliczności. Nadto, wbrew stanowisku Rady, powyższy fakt nie był bezsporny i z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby radny nie zaprzeczał, że taka działalność była prowadzona. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Nie ma żadnego przepisu, który dawałby podstawę do stosowania przepisów k.p.a. przy podejmowaniu takiej uchwały. Podstawy takiej nie zawiera k.p.a., ani samorządowe ustawy ustrojowe i wyborcze. Procedowanie nad uchwałami rady gminy odbywa się na podstawie przepisów u.s.g., przepisów statutu gminy oraz przepisów szczególnych z ustaw zawierających upoważnienie do wydania konkretnej uchwały, w niniejszej sprawie ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek trafnie zauważa, że żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., to jednocześnie błędnie wywodzi, że ze względu na charakter tej uchwały, zasadę pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego może mieć uzasadnienie i wówczas jej uzasadnienie jest bardzo pomocne przy dokonywaniu kontroli jej legalności. Sam jednak fakt braku uzasadnienia takiej uchwały nie powoduje naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę wydania uchwały. Powołanie się w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, albowiem podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozważanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających zaistnienie przesłanek do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego G. B. Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez Radę Miejską T. Sądowi pierwszej instancji i Wojewodzie Wielkopolskiemu oraz uzasadnienia projektu uchwały i wyciągu z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej T. dnia [...] czerwca 2013 r. dokumenty te dotyczą radnego J. W., zaś odnośnie radnego G. B. Rada Miejska T. powołała się na 6 faktur mających potwierdzać prowadzenie szkoleń, które według Rady "dostępne są w OSiR sp. z o.o." Jednocześnie w wyciągu z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej T. dnia [...] czerwca 2013 r. zawarte jest oświadczenie radnego G. B., że nigdy nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej; zarządza jednostką budżetową i w okresie od 30 listopada 2010 r. do końca grudnia 2012r. wystawione zostały przez OSiR w T. dwie faktury, które dotyczą typowych usług gastronomicznych i usługi hotelowej; w tym okresie CDN w Pile nie zawierało z radnym umów cywilno - prawnych na prowadzenie zajęć ( umów zlecenia, umów o dzieło). W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego G. B. została podjęta bez należytego wykazania, że zaistniały okoliczności fatyczne uzasadniające zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, lecz oceniał jego zastosowanie przez Radę Miejską T. i ocena zastosowania tego przepisu przez Radę dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem zaaprobować podejmowania uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego bez należytego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i wykazania w oparciu o zebrane dowody zaistnienia przesłanek ustanowionych w art. 24f ust. 1 u.s.g. Pamiętać też należy, iż wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter sankcji skutkującej poważnymi konsekwencjami ustrojowymi. Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 152 p.p.s.a. przez uwzględnienie bezzasadnej skargi Wojewody Wielkopolskiego i nieuwzględnienie zasadnych argumentów i wniosków dowodowych Rady Miejskiej T. Przepis art. 152 p.p.s.a. stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. A zatem, powyższy przepis nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutów dotyczących podjęcia przez Sąd pierwszej instancji wadliwego, zdaniem strony skarżącej, wyroku. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Celem tego zakazu jest niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. II OPS 1/07 nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej ( por. ONSAiWSA 2007/3/62 ). Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21). "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Również wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca zasadę proporcjonalności, wzmacnia wyżej przedstawiony aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności. W niniejszej sprawie nie można pominąć argumentów Wojewody Wielkopolskiego dotyczących Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile. Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile jest placówką oświatową, działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Podkreślić należy, iż placówki doskonalenia nauczycieli - tak jak zakłady kształcenia nauczycieli - pełnią funkcję wspomagającą w systemie oświaty. Są tworzone i istnieją w ściśle określonym celu, którym jest "doskonalenie zawodowe nauczycieli". Wynika to wprost z art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż w celu doskonalenia zawodowego nauczycieli mogą być tworzone placówki doskonalenia nauczycieli. Istotą działalności Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile jest prowadzenie szkoleń dla nauczycieli województwa, w tym Gminy T. Przepis § 10 ust. 1 i 2 Statutu Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Pile do zadań obowiązkowych Ośrodka zalicza organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego dyrektorów szkół i placówek. Organem prowadzącym Centrum jest Samorząd Województwa Wielkopolskiego - § 4 Statutu. Centrum jest jednostką budżetową finansowaną z budżetu Województwa Wielkopolskiego - § 39 Statutu (Statut dostępny na oficjalnej stronie http://bip.cdn.pila.pl). Zaznaczyć też trzeba, że w myśl art. 83a ust. 1 powołanej wyżej ustawy prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, nie jest działalnością gospodarczą. Działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły, placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, lub innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 i 675) – art. 83a ust. 2 tej ustawy. Działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkół niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet wtedy, gdy spełnia przesłanki uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., II FSK 1811/10 - LEX nr 1137603). Z powyższych względów zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej stwierdzić należy, że ani w zarzucie kasacyjnym ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określono aktu prawnego przez wskazanie daty, tytułu i miejsca publikacji; nie wskazano też formy naruszenia tego przepisu i nie zawarto uzasadnienia zarzutu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.