IV SA/Po 185/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ I.Bąk-Marciniak /-/ M.Busz /-/ T.Grossmann zdanie odrębne Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1, 2, 5, 6 i art. 2 pkt 1, 4, 5, 7, art. 10 ust. 3, art. 10 ust. 4, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm., dalej ustawa z 2005 r.) w zw. z art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 10, art. 3 pkt 12, art. 3 pkt 16, art. 3 pkt 17a, art. 3 pkt 19, art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr), art. 45 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2007 r., nr 192, poz. 1378 ze zm., dalej ustawa z 2007 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przyznał w pkt 1 K. S. (dalej strona, odwołująca albo skarżąca) zaliczkę alimentacyjną w wysokości po 200 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2007 r. do 30 września 2008 r., postanawiając w pkt 2 o terminie wypłaty świadczenia najpóźniej do ostatniego dnia każdego miesiąca na konto osobiste. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 10 ust. 6, 7, 8, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z 2005 r. w związku z art. 20, art. 25 ust. 1 uśr, art. 45 ustawy z 2007 r. oraz art. 104 i 163 kpa zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w punkcie 1 podpunkt 1 przez przyznanie zaliczki alimentacyjnej w wysokości po 43,26 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2008 r. do 30 września 2008 r. dla strony (punkt I decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Kwota 313,48 zł tytułem różnicy miedzy kwotą przyznaną niniejszą decyzją (43,26 zł) a kwotą otrzymanego świadczenia w miesiącu marcu i kwietniu 2008 r. (łącznie 400 zł) pozostanie do spłaty – w tym 216,30 zł zostanie potrącone z bieżących świadczeń, a 97,18 zł pozostanie do spłaty (punkt II decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.). W pozostałej części decyzja nie ulega zmianie (punkt III decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Następnie decyzją z dnia [...] maja 2008r. Prezydent Miasta P. wstrzymał z dniem 1 maja 2008r. wypłatę zaliczki alimentacyjnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Prezydent Miasta P. zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007r. w ten sposób, że przyznał K.S. zaliczkę alimentacyjną w wysokości 43,26 zł od dnia 1.03.2008r. do 30.04.2008r. Na skutek złożonej skargi przez K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt IV SA/Po 898/09 m.in. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. i decyzji z dnia [...] maja 2008r. Skutkiem tego wyroku było pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2007r. i [...] kwietnia 2008r. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 25, art. 41, art. 45 oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy 2007 r. (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 6, 7, 8, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z 2005 r. w związku z art. 20, art. 25 ust.1 uśr oraz art. 104 i 163 kpa zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w punkcie I podpunkt 1 przez przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla strony: w wysokości po 43,26 zł miesięcznie od 1 maja 2008 r. do 31 maja 2008 r., w wysokości po 32,22 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2008 r. do 30 września 2008 r. (punkt I decyzji z dnia [...]maja 2011 r.). Kwota 313,48 zł tytułem różnicy między kwotą przyznaną decyzją zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2008 r. (42,26 zł), a kwotą otrzymanego świadczenia w okresie od marca 2008 r. do kwietnia 2008 r. (łącznie 400 zł) pozostanie do spłaty - w tym 128,88 zł zostanie potrącone z bieżących świadczeń, a kwota 184,60 zł pozostanie do spłaty (punkt II decyzji z dnia [...] maja 2011 r.). Kwota 11,04 zł tytułem różnicy między kwotą przyznaną niniejszą decyzją (32,22 zł), a kwotą otrzymanego świadczenia w miesiącu maju 2008 r. (43,26 zł) pozostanie do spłaty (punkt III decyzji z dnia [...] maja 2011 r.). W pozostałej części decyzja nie uległa zmianie (punkt IV decyzji z [...] maja 2011 r.). W uzasadnieniu organ I instancji opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśnił, że w przypadku strony wysokość zaliczki alimentacyjnej stanowi różnicę pomiędzy kwotą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych (200 zł), a kwotą wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy (248,34 zł + 227,00 zł + 105,00 zł = 580,34 zł pomniejszona o kwotę 77,00 zł = 503,34 zł: 3 miesiące = 167,78 zł). Zatem wysokość zaliczki na rzecz strony w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 września 2008 r. wyniosła32,22 zł miesięcznie (200 – 167,78 =32,22 zł). Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Na skutek rozpoznania skargi strony, wyrokiem z dnia 8 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 8/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchyli zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała sama zasadność przyznania skarżącej powyższej zaliczki, przesądzona zarówno w ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., jak i w prawomocnym wyroku WSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 898/09. Organy obu instancji nie ustaliły w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w sentencji rozstrzygnięcia, jak i w pisemnym jego uzasadnieniu. Należy zwrócić uwagę, że Kolegium w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., która poprzedziła wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zwróciło uwagę na to, że organ I instancji zmieniając decyzją z dnia [...] września 2010 r., decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł ponownie w tej samej sprawie, przyznając zaliczkę alimentacyjną za miesiąc maj 2008 r., która została już przyznana skarżącej w tej samej kwocie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ustosunkowując się do tego uchybienia organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zwrócił uwagę na to, że decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r., zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w ten sposób, że przyznał zaliczkę alimentacyjną w wysokości 43,26 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2008 r. do 30 kwietnia 2008 r. Jednakże ani organ I instancji, ani Kolegium w decyzji z dnia [...]września 2011 r. nie zwróciły uwagi, że powyżej wymieniona decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została uchylona wyrokiem WSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 898/09. SKO w decyzji z dnia [...]września 2011 r. nie dokonało weryfikacji wcześniej sformułowanego zarzutu dotyczącego dwukrotnego przyznania zaliczki alimentacyjnej za miesiąc maj 2008 r., podzielając jednakże zarzut skarżącej dotyczący nieprecyzyjnego sformułowania sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium prawidłowo dostrzegając zaistniałe uchybienie powinno było w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję orzekając co do istoty sprawy, zgodnie z pierwszorzędnym celem postępowania odwoławczego, którym jest usunięcie zaistniałych uchybień prawa materialnego i procesowego sprawy oraz wydanie orzeczenia co do istoty. Kolegium niezasadnie odesłało skarżącą do regulacji, o której stanowi art. 113 §2 kpa. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozważyć potrzebę merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz mając na uwadze zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu. Kolegium powinno zwrócić uwagę, że po wyroku WSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 898/10 w obrocie prawnym pozostały jedynie wcześniej wydane decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 8 ustawy z 2005 r., potrącenie przyznanego świadczenia alimentacyjnego z wysokością wyegzekwowanego świadczenia przez komornika sądowego możliwe jest dopiero w następnym kwartale, czyli kolejnych trzech miesiącach, w których wypłacana jest zaliczka alimentacyjna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Organ I instancji winien ustalić czy możliwe jest orzeczenie o potrąceniu podlegającej zwrotowi kwoty 128,88 zł z bieżących świadczeń. W tym celu, winien zbadać czy skarżąca pobiera aktualnie zaliczkę alimentacyjną lub inne świadczenie alimentacyjne, z którym można by ewentualnie dokonać kompensacji. Ponadto formułując sentencję decyzji, organ winien zadbać o precyzję wypowiedzi, tak aby nie doszło ponownie do naruszenia zasady praworządności, a rozstrzygnięcie nie budziło wątpliwości kto jest zobowiązany do zwrotu, na czyją rzecz i jakiego świadczenia. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Prezydent Miasta P. zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007r. w punkcie I podpunkt 1 przez przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla K. S. w wysokości po 32,22 zł na okres od 1.06.2008r. do 30.09.2008r. W pozostałej części decyzja nie uległa zmianie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość zaliczki alimentacyjnej stanowi różnicę pomiędzy kwotą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych (200 zł), a kwotą wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W okresie ostatnich trzech miesięcy od dłużnika zostały wyegzekwowane następujące kwoty : 248 zł, 227,34 zł, 105 zł, co łącznie daje kwotę 580,34 zł. Następnie otrzymana kwota 580,34 zł została pomniejszona o wysokość zobowiązań dłużnika z tytułu niewyegzekwowanych świadczeń tj. o kwotę 77 zł, co daje kwotę 503,34 zł, która podzielona przez okres 3 miesięcy, daje z kolei kwotę 167,78 zł. W efekcie wysokość zaliczki alimentacyjnej należnej skarżącej w okresie od 1.01.2008r. do 30.09.2008r. wyniosła 32,22 zł (200 zł – 167 zł = 32,22 zł). Odwołanie od tej decyzji wniosła K. S., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, iż organ nie uwzględnił wskazówek z wyroku sądu, a także naruszył reguły postępowania. Nadto przy wydawaniu decyzji czynności podejmowały osoby wyłączone z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż prawidłowo organ I instancji dokonał obliczenia zaliczki alimentacyjnej. Prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz zasady postępowania, jak również zastosował się do wytycznych Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012r. Nadto organ wskazał, iż skarżąca nie podała żadnej podstawy prawnej dotyczącej wyłączenia pracownika orzekającego w sprawie. Skargę na tą decyzję wniosła K. S., domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art.6 kpa, 7 kpa, 8 kpa – organ nie podjął kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy, art.11, 12 kpa – nie wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanek którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji tylko powtórzył argumentację organu I instancji, art. 35 kpa – nie poinformował o niezałatwieniu sprawy w kolejnym terminie oraz 128 kpa. Podała, iż upatruje podstawy wyłączenia pracownika organu w treści art.24 § 1 pkt 5 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2012r. zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. o przyznaniu skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art.24 §1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art.27 §1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art.24 §1. Pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. Ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak i nadzwyczajne. Oznacza to między innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (tak wyrok WSA w W-wie z dnia 20 sierpnia 2013r. I SA/Wa 1233/13, Lex nr 1366891, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. I OSK 96/13). W przedmiotowej sprawie decyzja SKO w Poznaniu z dnia [...] września 2011r. została uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2012r. sygn.akt IV SA/Po 8/12 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie SKO w Poznaniu ponownie występowała wydając zaskarżoną decyzję jako sprawozdawca M. B. (również drugi członek składu J. B. występowała ponownie), zatem w składzie organu kolegialnego II instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowały się osoby, które powinny były podlegać wyłączeniu od orzekania. Doszło więc do naruszenia art.24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Realizując bowiem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 kpa), obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia podejmowane są przez osoby, które opierają się na zebranym materiale dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Nadto należy przypomnieć, że podstawą prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć były postanowienia nie obowiązującej już ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jednakże zgodnie z art. 41 ustawy z 7 września 2007 r. (wejście w życie 1.10.2008r.) o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Użyte w art.,41 u.p.o.u.a. sformułowanie "podlegają rozpatrzeniu" oznacza, iż chodzi tu o postępowanie rozpoznawcze prowadzone w sprawach o przyznanie tego rodzaju świadczenia (wyrok NSA z dnia 2 października 2012r., I OSK 618/12, Lex nr 1234031). Prawo skarżącej do zaliczki alimentacyjnej powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z 2007 r. W obrębie szerokiego sformułowania pojęcia spraw o zaliczki alimentacyjne mieści się niewątpliwie sprawa zmiany jej wysokości oraz zwrotu. Przesłanki przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz jej wysokość zostały określone w art. 7-9 ustawy z 2005 r. Prawo do zaliczki ustalane jest stosownie do art. 10 ust. 6 na okres zasiłkowy w wysokości o której stanowi art. 8 ustawy z 2005 r. Obowiązkiem organu właściwego wierzyciela, którym zgodnie z art. 2 pkt 4 jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, pozostaje dokonanie rozliczenia po upływie kwartału pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. Organ II instancji nie rozpoznał sprawy we własnym zakresie, przede wszystkim nie zauważył, że decyzja organu I instancji opiera się na podstawie prawnej wynikającej z art.46 ustawy z 7 września 2007r., kiedy należało orzekać stosownie do art.10 ust.7 i 8 ustawy z 22 kwietnia 2005r. Nadto organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie wiadomo więc w ocenie Sądu, na jakiej podstawie uznał, iż konkretne kwoty zostały wyegzekwowane w ostatnich 3 miesiącach. Ponadto organ I instancji ponownie zmieniając decyzję z dnia [...] listopada 2007r. (przyznającą świadczenie), nie odniósł się w ogóle do funkcjonującej w obrocie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r., którą zmieniono decyzję z [...] listopada 2007r., w ten sposób że przyznano świadczenie w kwocie 43,26 zł miesięcznie w okresie od 1.03.2008r. do 30.09.2008r. Zatem dwukrotnie organ I instancji orzekł o okresie od 1.06.2008r. do 30.09.2008r. i to w innej kwocie. Należy także wspomnieć, że organ II instancji rozstrzygał sprawę z odwołania skarżącej 11 miesięcy, w między czasie wydając zaledwie jedno postanowienie z dnia 21 lutego 2013r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31.05.2013r. Z uwagi na powyższe, na naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również na liczne uchybienia proceduralne, naruszenia art.7 kpa, art.8 kpa, art.11 kpa, art.77 i 107 kpa, przez organy obu instancji, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji rozważy potrzebę merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające biorąc pod uwagę wskazówki Sądu z niniejszej sprawy, jak również wytyczne Sądów orzekających już w sprawie. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.