I OSK 618/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 857/11 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 857/11, oddalił skargę W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm. określanej dalej jako ustawa), po rozpoznaniu odwołania W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego W. Z. , powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych osobie uprawnionej, tj. A. Z. w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i w okresie od 1 października 2006 r. do 30 września 2008 r. w łącznej kwocie 7. 686, 00 zł - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 31 stycznia 2011 r., w którym W. Z. wniósł o umorzenie zaległości powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Przy takim wniosku organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i w sposób szczegółowy przedstawił tryb postępowania o umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Nadto w sposób szczegółowy przedstawił przesłanki niezbędne do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, cytując treść art. 30 ustawy, który reguluje możliwość umorzenia należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Kolegium stwierdziło, że analiza tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że ewentualne umorzenie przedmiotowych zaległości jest uzależnione wyłącznie od długości trwania skutecznej egzekucji i to bez brania pod uwagę sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Ponieważ egzekucja względem skarżącego nie miała miejsca, dlatego należało odmówić wnioskowi, z uwagi na brak obligatoryjnej przesłanki, tj. skutecznej egzekucji. W skardze W. Z. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski sformułowane zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy wypłaty przez Prezydenta Miasta Krakowa w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i w okresie od 1 października 2006 r. do 30 września 2008 r. na rzecz małoletniej A. Z. /reprezentowanej przez matkę K. S. / zaliczki alimentacyjnej, na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Z tego tytułu zadłużenie W. Z. wobec Prezydenta Miasta Krakowa wynosi 7.686,00 zł, a wniosek W. Z. datowany 31 stycznia 2011 r. skierowany do Prezydenta Tarnobrzega o umorzenie, dotyczy tej właśnie kwoty. Nie jest kwestionowane również, że na wniosek skarżącego Prezydent Miasta Krakowa, jako organ właściwy wierzyciela, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...], umorzył zadłużenie określone decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2009 r., z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. na rzecz osoby uprawnionej A. Z. , w wysokości 2.640 zł z odsetkami. Przepisami prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie, są regulacje ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów /Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm./., w szczególności art. 30, który kompleksowo reguluje kwestie umarzania różnorakich należności alimentacyjnych, wypłacanych na podstawie kolejno obwiązujących ustaw, poczynając od ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Zgodnie z art. 30 ust. 1, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W myśl natomiast ustępu 2, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną, przy czym umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej /ust. 3/. Z przedstawionych regulacji wynika, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Umarzanie tych ostatnich należności określa przepis art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. W myśl tych regulacji organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, jeżeli został spełniony, określony w tym przepisie w sposób procentowy, warunek skuteczności egzekucji. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 odnosi się przy tym do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. I OSK 980/10 - LEX nr 745401). Przenosząc wskazane regulacje na występujący w sprawie stan faktyczny Sąd stwierdził, że organy prawidłowo odmówiły umorzenia należności, gdyż dotyczą one zaliczki alimentacyjnej na rzecz małoletniej A. Z. za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i od 1 października 2006 r. do 30 września 2008 r. Zaliczka ta wypłacana była na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), a więc na podstawie przepisów wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem na gruncie obecnie obowiązujących przepisów umorzenie tego rodzaju należności byłoby możliwe jedynie w przypadku skuteczności egzekucji, na warunkach wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy. Tymczasem z akt wynika i skarga tego nie podważa, że w przypadku W. Z. nie jest spełniona przesłanka w postaci skuteczności egzekucji. Natomiast przepis art. 30 ust. 2 ustawy nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i nie obejmuje należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Przepis ten stanowił podstawę umorzenia należności przez Prezydenta Miasta Krakowa (decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...]). Końcowo Sąd nadmienił, że ma rację skarżący o ile twierdzi, że ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej przewidywała możliwość umorzenia przez organ właściwy wierzyciela należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także należności wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki – z uwagi na trudną sytuację dochodową i rodzinną tych osób (art. 16). Jednakże przepis ten (wraz z innymi) uchylony został przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jak już wyżej wskazano, obecnie obowiązująca ustawa kwestie umorzenia całościowo reguluje w art. 30, a takie określenie warunków umorzenia wynika z aktualnej polityki Państwa wobec dłużników alimentacyjnych. W ocenie Sądu przyjęte w art. 30 ustawy rozwiązania Konstytucji nie naruszają. Z tych względów Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku W. Z. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucił: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a., a to wydanie rozstrzygnięć przez niewłaściwe w sprawie organy administracyjne, w wyniku nieprzestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej w sprawie i brak działania w oparciu o właściwe przepisy prawa oraz w związku z art. 134 p.p.s.a., a to nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach niezależnie od zarzutów skargi, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zamiast art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 2005 Nr 86, poz. 732 ze zmianami) w związku z art. 41 i nast. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że W. Z. ze względu na swą sytuację dochodową i rodzinną jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o umorzenie jego należności i organ powinien taki wniosek uwzględnić. Odmowne decyzje organów obu instancji oraz Sądu wynikały z zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej, a to art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który faktycznie zawiera szereg przesłanek warunkujących kwestie umorzenia należności alimentacyjnych. Z przedstawionych w nim regulacji, biorąc pod uwagę stan faktyczny, wynika, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o umorzenie zaliczek alimentacyjnych. Jednakże w myśl art. 41 wyżej powołanej ustawy "Sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia wżycie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych", tj. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Art. 16 tejże ustawy stanowi, że "Organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób". Biorąc pod uwagę powyższe bezspornym staje się, że Prezydent Miasta Tarnobrzega powinien był, w oparciu o właściwe przepisy prawa, tj. art. 16 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przekazać sprawę do organu właściwego wierzyciela, tj. do Prezydenta Miasta Krakowa. Rozstrzyganie przez organ sprawy w oparciu o art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Toczące się postępowanie zostało oparte na niewłaściwej podstawie prawnej. Okoliczności wyżej wskazane znalazły się również poza oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który na podst. art. 134 p.p.s.a. powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy i nie jest w tym zakresie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazują, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona skarżąca wyznacza zakres rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Zatem prawidłowe sformułowanie zarzutów, wskazanie naruszonych przepisów, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nadto wykazanie, iż naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazano przepis art. 134 p.p.s.a., określający zakres orzekania sądu pierwszej instancji. Przepis ten zawiera dwa paragrafy, a autor skargi kasacyjnej ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu środka zaskarżenia nie wskazuje, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Twierdzenie, że przepis art. 134 p.p.s.a. został naruszony, gdy w orzeczeniu Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy, które wyznaczała zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego, jest całkowicie gołosłowne. Niezależnie od tego, że zarzut został sformułowany wadliwie należy stwierdzić, iż jest bezzasadny. Za chybiony uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. przez wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Bezzasadność tego zarzutu zostanie wykazana przy ocenie stosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, bowiem właściwość organów w tych sprawach wynika z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7). Przepis art. 30 ust. 1 tej ustawy wskazuje organ właściwy dłużnika jako uprawniony do umorzenia określonych procentowo należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, jeżeli zostanie spełniony warunek skuteczności egzekucji. W art. 28 ust. 1 pkt 2 jest mowa o należnościach powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zadłużenie W. Z. powstało z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz małoletniej A. Z. na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Zatem prawidłowo organy zastosowały powyższy przepis uznając, iż wobec niespełnienia warunku skuteczności egzekucji nie jest możliwe umorzenie należności. Błędnie skarga kasacyjna w art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów upatruje podstawę do stosowania przepisu art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale "Przepisy przejściowe, uchylające i przepisy o wejściu w życie". Stanowi on, że sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Użycie w tym przepisie "podlegają rozpatrzeniu" oznacza, iż chodzi tu o postępowanie rozpoznawcze prowadzone w sprawach o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Uwzględniając kontekst systemowy należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 42 ust. 3 dotyczy sprawy o zwrot nienależnie pobranych zaliczek, które również podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z kolei przepis art. 43 ust. 2 odnosi się do egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek, którą prowadzi się w dalszym ciągu aż do zaspokojenia na podstawie dotychczasowych przepisów. Jeżeli ustawodawca nie wymienił w przepisach przejściowych spraw o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, to tym samym sprawy te zostały potraktowane jako nowe, podlegające już regulacjom zamieszczonym w ustawie z dnia 7 września 2007 r. Podkreślenia wymaga, iż o stosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. wprost przesądza omawiany przepis art. 30 ust. 1, który jednocześnie ustala właściwość miejscową, wskazując organ właściwy dłużnika. Jest to odmienna właściwość, niż wynikająca z art. 16 uchylonej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., w którym przewidziano właściwość organów wierzycieli alimentacyjnych. Przepis art. 16 przewidywał możliwość umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Błędnie skarga kasacyjna powołując się na ten przepis, wskazujący właściwość organu wierzyciela, zarzuca rozpatrzenie sprawy przez organ niewłaściwy zamiast przez Prezydenta Miasta Krakowa. Prezydent Miasta Tarnobrzegu winien więc wniosek skarżącego przekazać według właściwości Prezydentowi Miasta Krakowa, a podlegał on – zdaniem skarżącego – rozpatrzeniu na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za chybiony, bowiem ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej została uchylona przez art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym a z przepisu art. 30 ust. 1 oraz z przepisów intertemporalnych wynika, iż w sprawach o umorzenie należności mają zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 7 września 2007 r. Nie można więc uznać, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 6 i 19 k.p.a. Dodać należy, iż powyższa wykładnia przepisów art. 30 ust. 1 i 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest utrwalona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach: z dnia 4 listopada 2009 r. I OW 89/09, z dnia 7 grudnia 2009 r. I OW 138/09, z dnia 9 grudnia 2009 r. I OW 146/09, z dnia 22 grudnia 2009 r. I OW 147/09, I OW 173/09, I OW 113/09, w wyrokach z dnia 27 października 2010 r. I OSK 980/10 i z dnia 14 kwietnia 2011 r. I OSK 31/11 (wszystkie dostępne w internecie /cbois/doc/). Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Do wydania orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu właściwy jest Sąd pierwszej instancji.