I OSK 2213/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 138/14 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Pomorskiego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] października 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) – dalej: ustawa, oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2013 r., poz. 611) – dalej: zarządzenie nr 20/13, Starosta C.: 1. przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, przysługujące A. W. i jego żonie E. W. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w prawo własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 0,1412 ha, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2. stwierdził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje odpłatnie, 3. udzielił małżonkom A. W. i E. W. 90% bonifikaty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 4. ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która po pomniejszeniu o udzieloną bonifikatę w wysokości 90%, stanowi kwotę 941,40 zł, płatną jednorazowo, w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, na rachunek bankowy Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Gdańsku. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 9 lipca 2013 r. użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej w prawo własności. Dodatkowo wystąpili o udzielenie bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia. Dalej, przytaczając treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Małżonkowie A. W. i E. W. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej [...] listopada 2000 r. w formie aktu notarialnego. Spełnili zatem wymóg zawarty w art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie organ wyjaśnił, że z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Ponieważ w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na podstawie pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r., dokonano aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 13 ustawy), dla ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie organ przyjął wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ten, w operacie szacunkowym sporządzonym 22 czerwca 2012 r., określił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 42.630 zł. Wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości natomiast organ przyjął na kwotę 33.216 zł, którą określił uprawniony rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym 6 września 2013 r. Opłata za przekształcenie należna od wnioskodawców została zatem ustalona na kwotę 9.414 zł, zgodnie z przepisem art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy. Organ wskazał również na przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i na podstawie § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13, ustalił bonifikatę od opłaty, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wykorzystywanymi wyłącznie na cele mieszkaniowe, o ile spełnione zostały łącznie warunki, że budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej i nieruchomości gruntowe wykorzystywane są w całości na cele mieszkaniowe, przy czym wysokość bonifikaty wynosi 90% i może być udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Organ ustalił, że budynek mieszkalny wnioskodawców jest ujawniony w Dziale I-O księgi wieczystej numer [...] prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C. i jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Gdańsku w piśmie z dnia 12 września 2013 r. poinformowała, że użytkownicy wieczyści nie zalegają z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z ww. nieruchomością. W odwołaniu od powyższej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie (zwana dalej Agencją) wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13. W jej ocenie Wojewoda Pomorski nie posiada kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jego uprawnienie dotyczy bowiem tylko nieruchomości, dla których organem wykonującym władztwo Skarbu Państwa jest właściwy starosta. Natomiast w odniesieniu do spornej nieruchomości takim organem jest Agencja. Zatem dowodzono, iż to właśnie Agencja, jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania prawem własności, w tym ustalenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu podkreślił, że A. W. i E. W. w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki do przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy. Wojewoda stwierdził również, że w sprawie należy przede wszystkim przeanalizować uprawnienie do zastosowania bonifikaty w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia. W tym zakresie przytoczył treść art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu oraz art. 4 ust. 11a ustawy Wojewoda Pomorski wydał zarządzenie nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 roku. Na podstawie § 2 pkt 1, § 3 i § 4 ww. zarządzenia Starosta C. ustalił w niniejszej sprawie bonifikatę w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości - stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz osób fizycznych, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, o ile spełnione zostały łącznie następujące warunki: 1/ budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej, 2/ nieruchomości gruntowe wykorzystywane są w całości na cele mieszkaniowe, 3/ użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Wojewoda podkreślił przy tym, że kompetencje starosty do udzielania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych wynikają z art. 3 ustawy. Dochodząc do przekonania, że w sprawie spełnione zostały wymienione w ww. zarządzeniu przesłanki do zastosowania bonifikaty, uznał iż Starosta C. bonifikatę tę poprawnie zastosował, bo miał taki obowiązek. Nie podzielił poglądu, wedle którego zarządzenie powyższe nie odnosi się do przekształcenia prawa na nieruchomości powierzonych Agencji. Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części orzekającej o ustalaniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podtrzymała stanowisko, wedle którego w stosunku do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wojewoda nie jest właściwy do ustalania wysokości bonifikaty. Zarzucając więc zaskarżonej decyzji nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13, wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną. Podzielił bowiem stanowisko, iż przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy daje staroście kompetencję do orzekania o bonifikacie opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego każdej nieruchomości Skarbu Państwa. Nadto – wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy - przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa nie wprowadza. Również przywołane przez Agencję w odwołaniu i skardze przepisy regulujące zasady jej funkcjonowania nie zawierają w tym zakresie szczególnych norm. Zdaniem Sądu meriti prawidłowo organy uznały, że do nieruchomości, której dotyczył wniosek E. W. i A. W., znajduje zastosowanie przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - stanowiące postawę zaskarżonej decyzji - przepisy § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13. W sprawie przy tym jest bezsporne, że wymogi uzyskania bonifikaty w wysokości 90% wynikające z ww. przepisów zarządzenia nr 20/13 Wojewody zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wykorzystywanym wyłącznie na cele mieszkaniowe, który został ujawniony w księdze wieczystej, nieruchomość gruntowa również wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe, a użytkownicy wieczyści nie zalegali, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Prawidłowo organ orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty na rachunek Agencji, która wykonuje władztwo Skarbu Państwa i z tego tytułu ma przymiot strony w tych sprawach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ją oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie, postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia Nr 20/13 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej starosta nie jest jedynym organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Jednym z wyjątków jest wykonywanie tych zadań względem nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Dysponuje nim Agencja, zatem przysługuje jej prawo wydawania decyzji w przypadkach wskazanych w ustawie. Agencja prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi. Potwierdza to jej zdaniem wyrok z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I CSK 741/2012, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że uregulowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów objętych działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest oparte o te same zasady. Zarządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja. Starosta nie może więc, na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy, udzielić bonifikaty w stosunku do tego gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały w pełni zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim, że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który jest więc przesądzony i na jego podstawie przedstawione w niej zarzuty muszą być badane. Był on zresztą bezsporny. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy jest chybiony. Wyraźnie stanowi on o uprawnieniu organu właściwego do wydania decyzji do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Przepis ten jest jasny, oczywisty już na gruncie językowym, toteż nie wymaga dokonywania wykładni w drodze innych metod (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, publ. CBOSA). W powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z niego, iż organem właściwym do wydania decyzji o przekształceniu jest w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta, nadto, że może on udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do takich nieruchomości na podstawie zarządzenia wojewody. Brak jest szczególniej regulacji prawnej, która pozwalałaby na konkluzję, iż w tym zakresie właściwe są jeszcze inne organy. Nawet skarżąca kasacyjnie nie podaje, z jakich to przepisów miałoby konkretnie i wprost wynikać jej uprawnienie do wydawania decyzji w tym przedmiocie i zarządzenia. Natomiast ewentualny brak bonifikaty w razie przekształcenia użytkowania wieczystego służącego do nieruchomości Agencji stanowiłby o niedopuszczalnej nierówności podmiotów uprawnionych do przekształcenia. W tym kontekście sformułowanie zawarte w zarządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2012 r., nr 241, wskazane w końcowym fragmencie skargi kasacyjnej, nie może być powodem dla takiego twierdzenia, niezleżenie do tego, że nie dotyczy tej sprawy. Niemniej jednak oceniając sporną regulację prawną na tle innych, w szczególności podniesionych w kasacji, należy zwrócić uwagę, iż wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powierzenie Agencji wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia wchodzącego w skład wspomnianego Zasobu, a nawet wykonywanie ich we własnym imieniu (ust. 2 tego przepisu), nie mogą przesądzać o takim uprawnieniu. Podobnie rzecz się ma z kwestią prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 20 ust. 1 i 3 tej ustawy). Agencja jest bowiem jednym z organów Państwa, mającym konkretne kompetencje, wśród których nie mieszczą się objęte niniejszym postępowaniem. Powierzone jej mienie nadal jest mieniem Skarbu Państwa podlegającym ogólnym regulacjom, w tym w odpowiednim zakresie działaniom starostów. Przepisy te nie wykluczają ich działania na gruncie ustawy w odniesieniu do mienia powierzonego Agencji. Agencja jest wyposażona w szereg, silnych uprawnień, lecz nie przyznano jej takich, jakie podaje w tej sprawie. Te atrybuty są tylko atrybutami w sferze dominium, a nie imperium. A kompetencja do dokonywania czynności administracyjnych, w tym rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, nie może być dorozumiana, nie można jej domniemywać, a musi wynikać z pozytywnego przepisu prawa. Takiego w odniesieniu do materii niniejszego postępowania brak. W konsekwencji czego potwierdził się wynik językowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu. Identyczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14 (publ. jw.), i należy je podzielić. Z tej przyczyny skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 1