II GSK 2041/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 230/14 w sprawie ze skargi J. Z., T. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz J. Z., T. Z. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 230/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. oraz T. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO albo Kolegium) z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od Kolegium na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta S. nałożył na J. Z. oraz T. Z. karę pieniężną w wysokości 346 671,63 zł za zajęcie pasa gminnej drogi publicznej ulicy [...] na wysokości [...] w S. tj. działki Nr [...] w postaci umieszczenia w nim obiektu handlowego – ogródka gastronomicznego w terminie od [...] do [...] r. J. i T. Z. wnieśli odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. SKO, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. SKO wyjaśniło, że zawierającą prawidłowe pouczenie o prawie i terminie do wniesienia odwołania decyzję doręczono skarżącym 30 października 2013 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał 13 listopada 2013 r. Skarżący złożyli odwołanie za pośrednictwem poczty 18 listopada 2013 r., czyli po terminie. W skardze do sądu administracyjnego J. oraz T. Z. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia, podnosząc, że działali za pośrednictwem pełnomocnika – B. Cz., któremu organ powinien doręczyć decyzję pod podany przez niego adres zamieszkania, czego nie uczynił. Zaznaczyli, że wskazany pełnomocnik w toku postępowania stawił się w siedzibie organu I instancji, okazując pełnomocnictwo, które pracownik organu skopiował i poświadczył za zgodność. Zdaniem skarżących, nawet w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest pisemnego pełnomocnictwa nie oznacza to, że nie zostało ono udzielone, a gdyby w aktach nie było pełnomocnictwa, to organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braku w tym zakresie. Skoro tego nie zrobił, to znaczy, że takie pełnomocnictwo w aktach już się znajdowało. Zdaniem skarżących zwrot "dołączenie do akt" może być rozumiany wyłącznie jako obowiązek fizycznego wręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa, co w sprawie miało miejsce. Na potwierdzenie, że pełnomocnik brał udział w postępowaniu przed organem I instancji skarżący wskazali na fragment decyzji tego organu i spis akt spawy, gdzie B. Cz. jest wymieniony jako pełnomocnik skarżących. W opisanych okolicznościach skarżący stwierdzili, że skoro decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, to należało uznać, że termin do jej zaskarżenia nie biegł, więc skarżący nie mogli mu uchybić. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Za kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał okoliczność doręczenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2013 r. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona J. Z. i T. Z., mimo że w postępowaniu administracyjnym działał za nich pełnomocnik B. Cz. W aktach administracyjnych znajduje się pismo pochodzące z okresu poprzedzającego wydanie decyzji, tj. pismo z dnia [...] października 2013 r. złożone przez pełnomocnika, w którym zwraca się z prośbą o udostępnienie dokumentacji wynikającej z wezwania z dnia [...] października 2013 r. Skarżący, jak również organ I instancji zgodnie twierdzą, że w dniu [...] października 2013 r. B. Cz. przedłożył pracownikowi organu I instancji pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym skarżący udzielili mu umocowania m.in. do reprezentowania ich przed wszystkimi organami administracji we wszelkich sprawach związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy B. Cz. stawił się w siedzibie organu w celu przejrzenia akt, okazując udzielone mu pełnomocnictwo, organ I instancji nie powinien mieć wątpliwości, że B. Cz. działa w sprawie jako pełnomocnik stron. Zarówno pełnomocnik, jak też sami skarżący mieli prawo sądzić, że organ, po okazaniu pełnomocnictwa, uwzględni fakt zgłoszenia się pełnomocnika do sprawy. Sąd zauważył, że jakkolwiek w aktach nie ma pełnomocnictwa skarżących udzielonego B. Cz., to jednak z treści decyzji organu I instancji, jak również ze spisu akt I instancji wynika, że organ administracji uznał go za pełnomocnika. Bezsporne jest przy tym, że pełnomocnictwo zostało pracownikowi organu okazane i powinno to było znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy poprzez dołączenie do nich choćby jego kserokopii. Sąd I instancji nie zgodził się z SKO, że w świetle art. 33 § 3 k.p.a. B. Cz. nie mógł być uznany za pełnomocnika procesowego strony, bo dokonał wprawdzie określonej czynności, ale ponieważ nie złożył do akt sprawy pełnomocnictwa, nie miał zamiaru działać w tym charakterze. WSA wyjaśnił, że doręczenie pisma stronie postępowania, z pominięciem jej pełnomocnika, wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do dokonywania czynności oraz wnoszenia środków odwoławczych należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Sąd uznał, że z uwagi na brak dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnikowi, nie można było przyjąć, że odwołanie wniesione przez stronę zostało złożone z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ostatecznie uznał, że skoro skarżącym nie została skutecznie doręczona decyzja organu I instancji, organ odwoławczy nie mógł stwierdzić, że uchybili terminowi do wniesienia odwołania, gdyż termin ten nie rozpoczął biegu. Nieskuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, a więc sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.) powoduje niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Skargą kasacyjną SKO domagało się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że J. i T. Z. reprezentowani byli przez pełnomocnika procesowego B. Cz. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.); 2. uznanie, że brak dokumentu pełnomocnictwa nie stanowi o braku pełnomocnictwa do reprezentowania strony postępowania oraz poprzez uznanie, że niezłożenie do akt sprawy administracyjnej pełnomocnictwa nie jest równoznaczne z brakiem umocowania do bycia pełnomocnikiem strony postępowania (art. 33 § 2 k.p.a.). Uzasadniając zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium stwierdziło, że zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony, bowiem Sąd I instancji pomija wymóg ustanowiony w art. 33 § 3 k.p.a., zgodnie z którym pełnomocnik musi dołączyć do akt sprawy dokument pełnomocnictwa, co jest niezbędnym warunkiem uznania skuteczności ustanowienia pełnomocnika. B. Cz. w dniu [...] października 2013 r. jedynie okazał pełnomocnictwo i dokonał określonej czynności, zaś pełnomocnictwa nie złożył do akt sprawy, przez co nigdy nie stał się pełnomocnikiem procesowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie SKO oznacza to, że decyzja prawidłowo została doręczona stronom, więc termin do wniesienia odwołania biegł od daty doręczenia decyzji, a skoro odwołanie nie zostało wniesione do końca upływu terminu, to wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania było prawidłowe. J. oraz T. Z. skorzystali z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w granicach wytyczonych skargą kasacyjną przez jej autora, przy czym granice te określają wskazane podstawy zaskarżenia wraz z ich uzasadnieniem oraz postawione wnioski (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1500/12, publik. CBOSA). Zasada związania podstawami kasacyjnymi oznacza, że sąd kasacyjny nie może w żaden sposób wpłynąć na treść skargi kasacyjnej tzn. nie może jej ani zmodyfikować ani uzupełnić, nie może też samodzielnie objaśniać intencji autora skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny ma obowiązek jedynie wziąć pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd, przy czym niedopuszczalne jest podważanie oceny prawnej stanu faktycznego na tej podstawie. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania normy prawa procesowego może przybrać takie same formy jak w przypadku kwestionowania prawa materialnego i tylko wówczas może stać się podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeśli wnoszący objaśni na czym polega istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem te głównie przepisy powinny znajdować się w orbicie zainteresowań sporządzającego skargę kasacyjną z wykorzystaniem podstawy z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Jednak w ślad za podjętym 12 lutego 2009 r. przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniem (sygn. akt Ts 56/07), w którym potwierdzono szeroki sposób interpretacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podjął w pełnym składzie uchwałę, którą wyjaśnił, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., stwierdzić należy, że zarzut przez ograniczenie go wyłącznie do wskazanych przepisów, sformułowany jest wadliwie. Wyjaśnić trzeba, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określa jedynie zakres weryfikacji orzeczeń sądowych kwestionowanych skargą kasacyjną i nie jest stosowany przez sąd administracyjny. W konsekwencji nie może być wątpliwości, że formułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego w oparciu o wskazany przepis jest chybione i niecelowe. Również powołanie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. bez powiązania tej normy z przepisami, których legalność stosowania przez organ w danej sprawie oceniał sąd, nie może uzasadniać zarzutu naruszenia prawa procesowego. Jeśli autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd nie wykonał obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to winien wyjaśnić w naruszeniu jakiego przepisu prawa – procesowego lub materialnego – upatruje wadliwie wykonanej kontroli, wyjaśnić na czym ono polegało i mając na uwadze, że stawiane są zarzuty procesowe, dlaczego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy, że skarżący kasacyjnie podważa ustalenia stanu faktycznego przez sąd, wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie czyni żadnych ustaleń, bo nie pozwalają mu na to przepisy procesowe, które stosuje. Sąd, oceniając legalność działania organu administracji i nie będąc związany wnioskami strony, ma obowiązek ocenić, czy organ ten nie naruszył przepisów procesowych oraz czy stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budzi, w świetle zebranych dowodów, wątpliwości. Wadliwa, zdaniem skarżącego kasacyjnie, aprobata Sądu dla dokonanych przez organ ustaleń winna była skutkować zarzutami naruszenia czy to art. 133 § 1 (orzekanie na podstawie akt sprawy) lub 134 § 1 (orzekanie w granicach danej sprawy przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi) p.p.s.a., czy ewentualnie art. 141 § 4 tej ustawy (wadliwe zreferowanie stanu faktycznego) w powiązaniu z tymi przepisami procedury administracyjnej, które zdaniem składającego skargę kasacyjną, zostały naruszone. W skardze kasacyjnej tak sformułowanych zarzutów zabrakło. Odnosząc się do podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 33 § 2 k.p.a. oraz argumentacji uzasadnienia opartej na art. 33 § 3 oraz art. 16 tej ustawy, stwierdzić należy, że zabrakło jednoznacznego określenia się wnoszącego skargę kasacyjną co do tego, który konkretnie przepis uznaje za naruszony i w jakiej formie to naruszenie, jego zdaniem, nastąpiło. Niemniej jednak za niezasadne i nieodpowiadające treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy uznać twierdzenie, jakoby Sąd I instancji miał stwierdzić, że do skutecznego ustanowienia pełnomocnika w formie pisemnej może dojść bez dołączenia do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. WSA akcentując niesporną okoliczność, że pełnomocnictwo do działania za skarżących z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało przedłożone pracownikowi organu pierwszej instancji w siedzibie tego organu, zaś akta prowadzonej tam sprawy tzn. spis akt i treść decyzji potwierdzają fakt udzielenia pełnomocnictwa, zasadnie uznał wadliwość działania organu, który doręczył decyzję stronie, pozostawiając poza swoim zainteresowaniem kwestię pełnomocnictwa. Jeśli organowi pierwszej instancji znana była okoliczność, że B. Cz. był pełnomocnikiem J. i T. Z. w postępowaniu o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego (str. 4 decyzji oraz poz. 10 spisu dokumentów), zaś organ odwoławczy w skardze kasacyjnej stwierdza, że "niewątpliwie B. Cz. posiadał pełnomocnictwo udzielone mu przez pp. Z.", to ostateczne stanowisko organu o prawidłowości doręczenia decyzji stronie jest niezrozumiałe. W przypadku, gdy organowi wiadome jest, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, to brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy, nie uzasadnia pominięcia pełnomocnika bez wyjaśnienia tej kwestii na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. i wezwania do uzupełnienia braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 3 tej ustawy (podobnie: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 1586/13, publik. CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.