I OSK 2247/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Sierpca od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 35/14 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Sierpca w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/14, po rozpoznaniu skargi K. S., zobowiązał Burmistrza Miasta Sierpca do wydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta Sierpca nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Sierpc polegającą na niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym położonym w S. przy ul. [...] o pow. [...]ha, stanowiącego własność W., C. i M. S., w okresie od 11 stycznia 1995 r. do 30 sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że mimo korzystnego dla niego wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/13, a ponadto mimo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, jego wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sierpca wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako nienależącą do kompetencji sądu administracyjnego. Ponadto organ podniósł, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zostało rozpoznane przed wniesieniem skargi na bezczynność, zatem skarżący nie był uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że wydanie zaświadczenia, czego żądał skarżący, nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a., w której organ wydaje którekolwiek z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 1, 2 lub 3 P.p.s.a., lecz jest to czynność materialno-techniczna, która ma walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotycząca praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność w wydaniu zaświadczenia podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniu Burmistrza, skarżący był także upoważniony do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu przed rozpoznaniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i nie podejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Stwierdzono zatem, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez Sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie nie ma znaczenie w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżący w związku z powyższym nie musi czekać na rozstrzygnięcia zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sam fakt złożenia takiego środka zaskarżenia otwiera mu drogę do złożenia skargi na bezczynność organu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w piśmie z dnia 18 września 2012 r. organ poinformował K. S., że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi fakt pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku potraktowało to pismo jako postanowienie i po rozpoznaniu zażalenia K. S. uchyliło je postanowieniem z [...] października 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta Sierpc umorzył postępowanie o wydanie zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Sierpca ponownie poinformował skarżącego, że nie może załatwić jego wniosku, ponieważ nie dysponuje stosownymi dokumentami. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uchyliło postanowienie Burmistrza Sierpca z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższego postanowienia organ I instancji w dniu 18 października 2013 r. przesłuchał dwóch świadków – T. N. i A. O. na okoliczność pracy skarżącego w przedmiotowym gospodarstwie. W dniu 10 stycznia 2014 r. organ, przy udziale K. S., dokonał przesłuchania świadków – W. Ś. i W. S. W ocenie Sądu przedstawiony stan faktyczny prowadzi do uznania, że Burmistrz Miasta Sierpca pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku K. S. o wydanie zaświadczenia. Podstawę żądania skarżącego wydania zaświadczenia stanowił art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), który w ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2 art. 3 ustawy). W ust. 3 tego artykułu znalazł się natomiast przepis mówiący o tym, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ustawodawca zatem w przepisie zamieszczonym w art. 3 ust. 3 ustawy przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopuścił możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Podkreślono także, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego w związku z czym znajdują w nim zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego skraca termin na załatwienie wniosku i wydania zaświadczenia do maksymalnie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.), jednakże co do zasady zaświadczenie powinno zostać wydane niezwłocznie. Niedotrzymanie przez organ podanego siedmiodniowego terminu oznacza jego bezczynność, skoro ustawa z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie przewiduje innych, niż kodeksowe, terminów na załatwienie sprawy związanej z wydaniem zaświadczenia. W ocenie Sądu I instancji już pierwsze odmowne stanowisko organu I instancji - zostało wydane z naruszeniem art. 217 § 3 k.p.a., bowiem organ winien był zawiadomić skarżącego, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym w terminie 7 dni (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a.). Podkreślono także, że wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/13, Sąd wskazał, że nie jest wystarczające zawiadomienie strony, że organ nie posiada stosownych dokumentów do załatwieniu jej wniosku, lecz organ musi podjąć dodatkowe działania w celu załatwienia sprawy. Organ podjął pierwsze czynności zmierzające do załatwienia sprawy w październiku 2013 r., gdzie przesłuchał świadków. Kolejne czynności zostały podjęte w dniu 10 stycznia 2014 r. organ, przy udziale K. S., dokonał przesłuchania świadków – W. Ś. i W. S. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by rozstrzygnięcie do dnia rozpoznania skargi w ogóle zostało wydane. Ponadto w aktach sprawy brak jest zawiadomień kierowanych do skarżącego wskazujących przyczyny zwłoki i wyznaczających termin na załatwienie sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta Sierpc, zarzucając naruszenie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 P.p.s.a., polegającą na rozpoznaniu skargi na bezczynność organu administracyjnego wbrew przesłankom wynikającym z ww. przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 37 k.p.a. stronie przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest SKO. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną kognicja sądu administracyjnego w takiej sprawie uruchamia się dopiero wtedy, kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględni skargi i wyda w tej sprawie odpowiednie postanowienie. Ponieważ rozstrzygnięcie takie należy do kategorii niezaskarżalnych w postępowaniu administracyjnym, można uznać, że tym samym spełnił się warunek wynikający z normy art. 50 P.p.s.a. zezwalający na uznanie, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie K. S. wniósł równolegle skargi tej samej treści do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i do sądu administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny przystąpił do jej rozstrzygania nie znając wyniku sprawy przed SKO. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku". W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, pełne związanie określonymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu kasacyjnego, który z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia, niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, NSA zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 P.p.s.a., jednakże zarzuty te nie mogą odnieść żądanego skutku. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Takie sformułowanie przepisu art. 52 P.p.s.a. stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi zatem niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania należy zwrócić uwagę, że skarżący złożył w dniu 20 stycznia 2014 r. do organu pismo zatytułowane "Zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie", w którym jednoznacznie wskazał, iż wzywa Burmistrza Miasta Sierpc do wydania decyzji w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. Pismo to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełniało wymogi, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W takiej sytuacji, za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 k.p.a. Skoro bowiem skarżący wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., domagając się podjęcia czynności w sprawie to oznacza, że wyczerpał środki zaskarżenia przysługujące w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 2129/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2218/12; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Zaproponowane przez ustawodawcę w art. 52 § 3 P.p.s.a. rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie stronie skarżącej bezpieczeństwa procesowego w zakresie obrony jej interesów. Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy skargę wniesie po udzieleniu przez organ odpowiedzi, czy też przed. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym względzie nie mógł być uwzględniony. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.