I OSK 2114/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 423/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.J. na czynności Wójta Gminy Przemyśl podejmowane w ramach postępowania rozgraniczeniowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 423/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J.J. na czynności Wójta Gminy Przemyśl podejmowane w ramach postępowania rozgraniczeniowego oraz zwrócił skarżącemu uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 8 marca 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga J.J. na "czynności Wójta Gminy Przemyśl". Skarżący, na podstawie art. 146 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie bezskuteczności technicznych czynności rozgraniczeniowych, podejmowanych przez Wójta Gminy Przemyśl oraz przywrócenie stanu ostatniego spokojnego posiadania na gruncie sprzed podjęcia ww. czynności w obrębie rozgraniczanych nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Precyzując wnioski zawarte w petitum skargi skarżący w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że wnosi o zobowiązanie ww. organu do usunięcia naruszenia przepisów prawa poprzez usunięcie bezprawnie umieszczonych na gruncie betonowych znaków granicznych stabilizujących granicę w obrębie działek o nr ewid. [...],[...],[...] w ramach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego – znak sprawy: [...] w zakresie przywrócenia stanu ostatniego spokojnego posiadania, jaki obowiązywał na gruncie przed podjęciem ww. czynności rozgraniczeniowych, w tym możliwości wjazdu na teren nieruchomości nr [...] z drogi powiatowej [...]. Dalej Sąd wskazał, że w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Przemyśl wniósł o jej oddalenie podając, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości numer [...] z działkami numer [...],[...] i [...] wszczęte w październiku 2007 r. nie zostało zakończone. Geodeta wykonujący czynności ustalenia przebiegu granic nie zakończył swoich prac i nie przedłożył dokumentacji rozgraniczeniowej do sprawdzenia. Ponadto organ podniósł, że techniczne czynności rozgraniczeniowe nie mogą być przedmiotem skargi, albowiem nie mieszczą się w kategorii aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi "techniczne czynności rozgraniczeniowe" podejmowane przez Wójta Gminy Przemyśl w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Sądu z uzasadnienia skargi wynika, że w ramach tej skargi skarżący kwestionuje prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w ogóle oraz nie zgadza się z posadowieniem betonowych znaków granicznych stabilizujących granicę w obrębie spornych granic, a także żąda przywrócenia stanu ostatniego spokojnego posiadania na gruncie przed rozpoczęciem wykonywania ww. czynności. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowe czynności nie mieszczą się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a - innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dalej Sąd wyjaśnił, że ze względu na użyte w ustawie kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować tę kategorię działań administracji. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ponieważ objęte skargą czynności - jako czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego nie spełniają łącznie wszystkich powyższych wymogów - nie stanowią władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego polegającej na przyznaniu określonego uprawnienia bądź nałożenia obowiązku oznacza to, iż nie mieszczą się one w żadnej z wymienionych powyżej prawnych form działania administracji publicznej, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu są to czynności podejmowane w ramach postępowania dowodowego mającego na celu wydanie orzeczenia kończącego postępowanie rozgraniczeniowe. Kwestionując to orzeczenie skarżący będzie miał możliwość zakwestionowania prawidłowości i legalności podejmowanych czynności. Mając zatem na względzie przytoczone okoliczności oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę odrzucił. Uiszczony wpis Sąd zwrócił skarżącemu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i art. 232 § 2 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: 1/ art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na czynności Wójta Gminy Przemyśl jako niedopuszczalnej w zakresie czynności działającego na jego upoważnienie geodety i uznanie, że jej przedmiot nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. "3 ust. 2 pkt 2" P.p.s.a., tj. innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jako czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie spełniają, zdaniem tego Sądu, łącznie wszystkich wymogów – nie stanowią władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego, dlatego nie mieszczą się one w żadnej z wymienionych w tym przepisie prawnych form działania administracji publicznej, podlegającej kontroli sądowo-administracyjnej, a skarżący będzie miał możliwość zakwestionowania legalności i prawidłowości podejmowanych czynności przez zakwestionowanie orzeczenia, pomimo iż czynności geodety wyznaczonego przez Wójta jako organu administracji publicznej do prac przygotowawczych ustalenia przebiegu spornych granic działek w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a polegających na trwałej stabilizacji punktów granicznych betonowymi znakami granicznymi stworzyła już w tym oto momencie nowy stan i ład prawny granic nieruchomości, a będących dla strony nadal spornymi, bez możliwości późniejszego wydania w tym przedmiocie merytorycznej decyzji administracyjnej i bez umożliwienia stronie poddania tej czynności kontroli sądowo-administracyjnej, co w sposób istotny mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 2/ art. "3 ust. 2 pkt 4" w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona czynność będąca przedmiotem skargi nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej, nie spełnia łącznie wszystkich wymogów przewidzianych dla tego typu czynności, w tym nie stanowi władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego, polegającego na przyznaniu określonego uprawnienia bądź nałożenia obowiązku, że jest czynnością techniczną podejmowaną w ramach postępowania dowodowego mającego na celu wydanie orzeczenia kończącego postępowanie rozgraniczeniowe, które skarżący może kwestionować pod względem legalności i prawidłowości, pomimo iż dokonana czynność organu działającego przez wyznaczonego geodetę ma wyraźny charakter materialno-techniczny, albowiem nie polegała ona wyłącznie na wkopaniu znaków granicznych, ale przede wszystkim wywołała określone skutki materialno-prawne polegające na stworzeniu już z tą chwilą nowego stanu prawnego granic nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w zapisach dokumentacji geodezyjnej (mapie zasadniczej, sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych), znajdującej się państwowym zasobie geodezyjnym służącej od razu do kreowania nowych stosunków własnościowych, niekorzystnych rozstrzygnięć we wskazanych przez skarżącego postępowania administracyjnych, a nadto przez dopuszczenie przez organ do jej dokonania przez upoważnionego geodetę – z naruszeniem prawa materialnego, doszło do władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego, a to ustawy o geodezji i kartografii, rozporządzenia "Ministrów MSW oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, polegającej właśnie na przyznaniu określonego prawa drugiej stronie postępowania, bez możliwości jego kwestionowania przez skarżącego, co również w sposób istotny mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na dwóch zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszeniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (obydwa zarzuty jako naruszone wskazują te same ww. przepisy, chociaż w drugim zarzucie jako naruszony wskazano art. "3 ust. 2 pkt 4" P.p.s.a., co należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem niewątpliwie chodzi o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W ocenie autora skargi kasacyjnej ww. przepisy zostały naruszone, albowiem Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że skarga na czynności geodety działającego z upoważnienia Wójta Gminy Przemyśl jest niedopuszczalna. Zdaniem skarżącego czynność geodety w postaci posadowienia znaków granicznych stabilizujących granice nieruchomości należy do czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. stanowi, że "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zawarty w tym przepisie zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" nie zawiera precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej poddanych kontroli sądowej na podstawie wymienionego przepisu. Tym niemniej w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że warunkiem skutecznego objęcia skargą na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. danego aktu lub czynności jest ustalenie, że te akty lub czynności nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., zostały podjęte w sprawie indywidualnej, mają charakter publicznoprawny, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (porównaj: wyrok NSA z dn. 19.12.2013 r., sygn. I OSK 2748/12; postanowienie NSA z dn. 6.12.2013 r., sygn. I OSK 2772/12; postanowienie NSA z dn. 4.10.2012 r., sygn. II OSK 2340/12, postanowienie NSA z dn. 28.11.2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06; zobacz także B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), opubl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006r., nr 2 (5), str. 7-20). Ta ostatnia cecha ma związek ze stwierdzeniem, że dany akt albo czynność rodzi określone skutki po stronie ich adresata. Mogą one polegać bądź na tym, że przepis wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem danej czynności określony nakaz lub zakaz zachowania dla jego adresata, bądź też przewiduje dla niego określonego rodzaju uprawnienie, którego treścią jest nieobwarowana przymusem możliwość zachowania się przez adresata aktu w określony sposób (porównaj: postanowienie NSA z dn. 5.02.2014 r., sygn. akt II OSK 3127/13, npubl.). Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu (patrz: ww. postanowienie NSA o sygn. akt I OSK 2748/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestionowane przez skarżącego czynności dokonane przez geodetę zostały wykonane w ramach postępowania wszczętego przez Wójta Gminy Przemyśl, na podstawie art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 i 4 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], co do rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] jako działka nr [...] z nieruchomościami nr [...] i [...]. W ramach czynności ustalania przebiegu granic geodeta dokonał m. in. czynności polegającej na umieszczeniu znaków na linii granicznej. Kwestię rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z treścią zawartych tam przepisów postępowanie rozgraniczeniowe może zostać zakończone zawarciem aktu ugody (art. 31 ust. 4, art. 32 ust. 1), decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1), która podlega kognicji sądu (art. 33 ust. 3), bądź decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1). Dodać także należy, że przed wydaniem decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 pkt 2). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżone czynności nie są samodzielnymi czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogłyby być odrębnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po wydaniu aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe skarżący będzie miał możliwość skutecznego podnoszenia zarzutów co do prawidłowości i legalności czynności podejmowanych w toku postępowania. W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.