I OSK 2305/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 41/13 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Zarządu O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. W skardze na bezczynność z dnia 1 grudnia 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A.K. domagał się uznania, że Zarząd O. Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej, o którą wystąpił w dniu [...] listopada 2012 r. Skarżący wniósł nadto o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi opisano, iż skarżący w dniu 8 listopada 2012 r. skierował do strony przeciwnej wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej organizowanej przez adresata wniosku, a w tym informacji czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje obecna umowa z tą firmą i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach. Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Skarżący wyjaśnił, iż żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c/ i f/ ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Dodał, że Przedsiębiorstwo – [...] jest podmiotem wykonującym zdania publiczne na zlecenie i ze środków miasta N., świadczy usługi przewozu dzieci do szkoły, jak również otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa O. dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą podstawową, wobec czego w myśl art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy podmiot ten jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że 4,73% akcji Spółki posiada Skarb Państwa, a żądane dane nie zostały opublikowane na stronach internetowych PKS ani też w Biuletynie Informacji Publicznej, toteż po myśli art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być opublikowane na wniosek. Skarżący zaznaczył, iż pomimo upływu terminu 14 dni, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku nie przekazał żądanych informacji, nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji. Nie podano także powodów opóźnienia załatwienia wniosku. Skarga A.K. przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 1 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę, w której podano, iż O. odmówił skarżącemu pismem z dnia 21 stycznia 2013 r., udzielenia informacji, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę O. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że nie jest organem administracji publicznej ani podmiotem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych, nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej, jak i nie dysponuje majątkiem publicznym. Zaznaczyło, że z uwagi na znikomy udział właścicielski Skarbu Państwa – w chwili obecnej 1,76 % – który dodatkowo zmniejsza się z uwagi na wyzbywanie się akcji przez Skarb Państwa, do Spółki nie mają nawet zastosowania przepisy regulujące funkcjonowanie spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa. OPKS S.A. nie jest zobligowana do stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych, Skarb Państwa nie ma uprawnień do powoływania członków zarządu, czy też rady nadzorczej Spółki i nie ma wpływu na funkcjonowanie Spółki. Spółka nie dysponuje w jakimkolwiek zakresie środkami publicznymi – nie jest uprawniona i nie posiada środków publicznych, którymi mogłaby rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Zarząd OPKS S.A. w O. argumentował, że nie jest takim dysponowaniem uzyskiwanie zapłaty za usługi wykonane na podstawie umowy zawartej w wyniku zamówienia publicznego, wyjaśniając, że wykonuje przewozy szkolne w wyniku rozstrzygnięcia na swoją rzecz przetargów na takie usługi organizowanych przez Gminę Niemodlin, przy czym w chwili obecnej już nie wykonuje takich usług na rzecz Gminy Niemodlin. Podkreślił, że wykonywanie przewozów osób, m.in. na zlecenie gmin nie stanowi podstawy do żądania ujawnienia danych nie należących do kategorii informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2013 r. pełnomocnik OPKS S.A. w O. podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie żądał on udostępnienia informacji publicznych, lecz ujawnienia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Op 41/13 zobowiązał Zarząd O. Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012 r., w terminie 14 dni od prawomocności wyroku, jak również stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądził od O. Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w O. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Jak wskazał w uzasadnieniu, krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Sąd pierwszej instancji zauważył, że stawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnych definicji żadnego z tych dwóch pojęć. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" – jego zdaniem – można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" przyjęto tam zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. W tym kontekście WSA spostrzegł, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 594) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności lokalnego zbiorowego transportu należy do zadań własnych gminy, a nie do zadań przedmiotowego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że to gmina jest obowiązana do wykonywania zadania publicznego, jakim jest zapewnienie wspólnocie lokalnego transportu zbiorowego. Gmina może jednak obowiązek ten wykonywać za pomocą podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Takim podmiotem w ocenie Sądu pierwszej instancji jest Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. w O. Nie budziło bowiem wątpliwości WSA, że w okresie objętym wnioskiem skarżącego, Spółka wykonywała regularne przewozy związane z transportem publicznym, przy czym gmina przekazywała stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i do ulg podstawowych, a więc Spółka korzystała z majątku publicznego. W takiej sytuacji Sąd uznał, że spełniona jest przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a co za tym idzie podmiot ten zobowiązany jest co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej. Konkludując WSA wskazał, że ze względu na to, iż OPKS S.A w O. nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął wniosku poprzez wydanie decyzji – zarzut bezczynności jest uzasadniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. z siedzibą w O., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono jemu trojakie naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż O. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym artykule, a tym samym jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Po drugie, tj. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że gmina przekazała wykowanie ciążących na niej obowiązków z zakresu publicznego (lokalnego) transportu zbiorowego na Spółkę w sytuacji braku jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. Po trzecie, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przez błędne przyjęcie, iż Spółka należy do kręgu podmiotów dysponujących majątkiem publicznym. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła szczegółową argumentacją, mająca przemawiać za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę A. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym zarzutem podlegającym rozpoznaniu w niniejszej sprawie jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem skarżąca spółka jest podmiotem, o którym mowa w tym przepisie, orzeczenie sądu I instancji o pozostawaniu w bezczynności należy uznać za zasadne. Przywołana norma stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżąca z pewnością nie jest osobą prawną, która odpowiada warunkom określonym w tym przepisie. Spór toczy się zatem o to czy wykonuje ona zadanie publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Z brzmienia przepisu wynika, że zaistnienie którejkolwiek z dwóch wcześniej wymienionych przesłanek powoduje obciążenie obowiązkiem udzielania informacji publicznej. Jednak w praktyce przekazanie części kompetencji obciążających organ władzy publicznej innym podmiotom łączy się z przekazaniem środków będących majątkiem publicznym. Przedsiębiorstwo Transportowe, które wykonuje swoje usługi polegające na przewozie osób i korzysta z jakichkolwiek dopłat z funduszy publicznych jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. Spółka w okresie objętym wnioskiem wykonywała regularne przewozy związane z transportem publicznym, przy czym gmina przekazywała stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i ulg podstawowych. Trafnie zatem sąd I instancji uznał, że skarżąca pozostaje w bezczynności a wniosek winien być rozpoznany. Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie mógł zostać naruszony art. 4 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych, bowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że obowiązek udostępniania informacji publicznej ciąży tylko na tych podmiotach, w stosunku do których znajdują zastosowanie przepisy ww. ustawy. Podobnie nie można zgodzić się z twierdzeniem, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą tylko obowiązki wskazane w art. 18 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Obowiązki te wynikają m.in. z ustawy o systemie oświaty i dotyczą konieczności zapewnienia dzieciom dojeżdżającym do szkół odpowiednich środków transportu. Dodać przy tym należy, że sąd wojewódzki zobowiązał adresata wniosku do jego rozpoznania. Jeżeli spółka uzna, że część żądanych informacji nie może być udostępniona z powodu ograniczeń zawartych w art. 5 u.d.i.p. powinna w tym zakresie wydać decyzję w oparciu o art. 16 i 17 u.d.i.p. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.