II GSK 386/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C. B. P." Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 1070/12 w sprawie ze skargi "C. B. P." Spółki z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Objętym skargą wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 1070/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę "C. B. P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. (dalej: wnioskodawca, Spółka, skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (w skrócie: SKO, Kolegium) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wydanego w sprawie dotyczącej dofinansowania realizacji projektu w ramach realizacji projektu Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: "C. B. P." Sp. z o.o z siedzibą we W. złożyła w dniu [...] grudnia 2007 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Promocja form zatrudnienia wśród przedsiębiorców" w ramach konkursu nr POKL/6.1.1/07 (Program Operacyjny Kapitał ludzki, Priorytet VI. Działanie 6.1 "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie", Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy"). Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. poinformował wnioskodawcę, że wniosek po dokonaniu ponownej oceny formalnej został odrzucony z powodu uchybień formalnych, gdyż zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL z dnia [...] września 2007 r. pracodawcy nie należą do katalogu grup docelowych będących adresatami pomocy w ramach Poddziałania 6.1.1. Z tego względu wniosek nie mógł być przekazany do oceny merytorycznej. Na powyższą informację został złożony przez Spółkę protest zawarty w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. poinformował wnioskodawcę, że jego protest został uznany za niezasadny. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Spółka wystąpiła na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") do SKO w P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. lub też o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej jej wniosek spełniał wymagane kryteria formalne, wobec czego kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Informacja o wynikach rozpatrzenia wniosku jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera rozstrzygnięcie, datę wydania, strony – adresatów i inne wymogi formalne wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmówiło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie powyższego wniosku. Jako podstawę wskazało brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ podniósł, że informacja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną. Zatem nie można było wszcząć postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności nieistniejącej decyzji. Ponadto na podstawie art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.") w sprawach dotyczących wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając rozważania prawne zawarte w jego uzasadnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Spółka wniosła o uchylenie obu postanowień SKO i stwierdzenie na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kolegium uznało zarzuty skargi za bezzasadne. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej, czyli określonej formy działania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 104 i 107 k.p.a. Konsekwencją przyjęcia, że dany akt nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd stwierdził, że SKO zasadnie uznało brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż kwestionowane przez Spółkę pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 37 u.z.p.p.r. w sprawach dotyczących wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. Nie można jednocześnie przyjmować domniemania istnienia decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, gdyż taka koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Informacje o wynikach oceny projektu oraz informacje otrzymane w trakcie procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie miały one charakteru rozstrzygnięcia władczego i jednostronnego w konkretnej sprawie. W sprawie nie była wymagana konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie. Natomiast objęte skargą działanie organu zmierzało jedynie do potwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do dotacji przyznawanej, po spełnieniu wymogów formalnych określonych regulaminem. Tak więc informacje o wynikach oceny projektu, jak i te otrzymywane w trakcie procedury odwoławczej, nie mogą stanowić przedmiotu postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji. Niezasadne były wobec tego zarzuty skargi, w tym również te wynikające z powołanego w niej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie dotyczyło ono generalnie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł "C. B. P." Sp. z o.o. we W., zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] września 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie SKO w P. z dnia [...] maja 2012 r. lub o zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia i zmiany, wnioskując o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. i wydanie decyzji w żądnym zakresie. Spółka wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 § 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 37 u.z.p.p.r. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 104 k.p.a. i 107 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez uznanie, iż w dacie obowiązywania przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju informacja (zdaniem skarżącej decyzja) Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest poza kontrolą sądowoadministracyjną; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa informacji (zdaniem skarżącej decyzji) Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w .oznaniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto Spółka zawnioskowała o rozważenie podjęcia uchwały w składzie 7 sędziów NSA w oparciu o art. 187 p.p.s.a., gdyż zdaniem skarżącej zasadnym jest twierdzenie, iż w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, czy decyzja o odrzuceniu wniosku, złożonego w ramach programów operacyjnych wdrażanych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest decyzją administracyjną i czy może zostać wyeliminowana z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności lub też wydanie decyzji stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna oparta jest m.in. o analogiczną uchwałę (z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06), ale dotyczącą wniosków składanych w oparciu o ustawę o Narodowym Planie Rozwoju i stąd uchwała dla ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju następującej po ustawie o Narodowym Planie Rozwoju byłaby wskazana. Kolegium w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna "C. B. P." Sp. z o.o. we W. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarżąca, formułując zarzuty kasacyjne podniosła jedynie zarzucenie przepisów prawa materialnego i to poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie należy podnieść, że brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, Lex nr 1340143). W niniejszej sprawie nie było sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania dotyczył rozstrzygnięcia protestu (pisma Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r.) uznającego protest Spółki za niezasadny. W ocenie skarżącej pismo to miało charakter decyzji administracyjnej i dlatego możliwe było wystąpienie o stwierdzenie jego nieważności, jak i droga sądowoadministracyjna jego kontroli była dopuszczalna, co przewiduje art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast organ i WSA stanęły na stanowisku, że pismu temu nie można przypisać cech decyzji administracyjnej i dlatego nie było nawet możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności w myśl art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Co do tego argumentu należało podzielić stanowisko WSA i Kolegium. Istotnym w sprawie było, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności postępowania. Konstrukcja zastosowana art. 156 k.p.a. powoduje unieważnienie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania jest stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Obowiązujący w dniu [...] kwietnia 2008 r. art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. stanowił, że instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów wyłonionych do dofinansowania oraz pisemnie informuje każdego z wnioskodawców o wynikach rozpatrzenia jego wniosku. Wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, mógł zaś w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, złożyć pisemny protest, na podstawie art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. Z przepisu tego, jak i powoływanego przez skarżącą art. 37 u.z.p.p.r., który w dacie 22 kwietnia 2008 r. miał brzmienie: "Do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego." wynikało właśnie, że informacja o wynikach rozpatrzenia wniosku nie ma charakteru decyzji. Stanowisko to podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, opubl. OTK-A 2011. Z.10, poz. 115, Lex nr 1093263) dotyczącym środków ochrony prawnej dla uczestników konkursu toczącego się według ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadzonych do tego aktu na podstawie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Odwołał się w tym zakresie do postanowienia TK z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. K 32/07, opubl. OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 188) oraz obszernego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wobec tego skład orzekający nie znalazł podstaw prawnych do zaakceptowania stanowiska Spółki, że stanowiące rozstrzygnięcie protestu pismo było decyzją administracyjną. Jednocześnie należy zauważyć, że Spółka po otrzymaniu kwestionowanego pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie skorzystała ze środka odwoławczego, o którym została pouczona, jak i próby podejmowania dalszych środków zaskarżenia tego pisma. Okoliczność, że w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności omawianego pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak i rozstrzygania w przedmiocie tego wniosku przez SKO, a następnie kontroli przez WSA, obowiązujący przepis art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie oznacza, że informacja instytucji zarządzającej albo działającej w jej imieniu instytucji pośredniczącej lub instytucji wdrażającej ma charakter decyzji. Już choćby powołany art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. jako podstawę skargi wskazuje art. 3 § 3 p.p.s.a. (gdy przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, ale stosowane są środki wskazane w tych ustawach). Przy tym nadal obowiązuje art. 37 u.z.p.p.r., który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, skoro pismo WUP w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. było informacją, a nie decyzją, to niedopuszczalne było zastosowanie wobec niego art. 156 k.p.a. Wynikało to nie tylko z art. 37 u.z.p.p.r., którego mocy obowiązującej nie można ograniczać tylko do postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tego aktu, ale i z art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji. Z mocy art. 126 k.p.a. do niektórego rodzaju postanowień administracyjnych stosuje się art. 156 – 159 k.p.a. Aby uruchomić postępowanie nadzwyczajne – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wcześniej musi być postępowanie zwyczajne zakończone podważaną decyzją. Jednak jak już zaznaczono, pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie było ani decyzją ani postanowieniem. Wobec tego brak było podstaw do stosowania wobec omawianej informacji art. 6, 104 czy 107 k.p.a. W tej sytuacji WSA prawidłowo ocenił postanowienie SKO, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. mówiącego, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jako inne uzasadnione podstawy odmowy wszczęcia postępowania traktuje się także brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania administracyjnego. Skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis formułuje jedną z podstaw odrzucenia skargi do sądu administracyjnego (jeżeli sprawa nie należy do sądu administracyjnego). Zarzut ten pozostaje w kolizji z art. 151 p.p.s.a., który nakazuje w razie nieuwzględnienia skargi ją oddalić. Nie może być równocześnie sytuacji, że skarga podlega odrzuceniu i oddaleniu, bo zupełnie odmienne są przesłanki zastosowania powołanych instytucji. Spółka nie uzasadniła także na czym miałoby polegać naruszenie art. 233 k.p.c., skoro w postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowane jest Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Odnosząc się do wniosku Spółki o rozważenie podjęcia uchwały w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, gdyż w niniejszej sprawie nie ma zagadnienia prawnego, które budziłoby poważne wątpliwości. Nie ma bowiem sporu co do charakteru czynności podejmowanych w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odwoływanie się przez Spółkę do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie ma związku z niniejszą sprawą, gdyż ten akt nie ma w ogóle zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.