II SA/Rz 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.P. jest decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [..] z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 31 lipca 2013 r. J. i J.P. (dalej: inwestorzy) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [..] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Powiatu [..] o nr [..] /2005 z [..] lipca 2005 r., zmienioną decyzjami nr [..] /2006 dnia [..] listopada 2006 r., nr [..] /2009 z dnia [..] grudnia 2009 r. na działce nr ewid. 2387 przy ul. [..] w [..]. Z powodu niekompletności podania w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. PINB w [..] wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku w terminie do 14 sierpnia 2013 r., przy uwzględnieniu dyspozycji art. 57 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej ustawą lub Prawem budowlanym. Wezwanie dotyczyło oświadczenia kierownika budowy dotyczącego istotnych i nieistotnych zmian dokonanych w trakcie budowy i ewentualnie przedstawienia odpowiednich rysunków z naniesionymi zmianami i niezbędnego opisu. Następnie decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..], na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 – 4 ustawy, PINB w [..] odmówił inwestorom wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu uznając, że złożony przez nich wniosek nie spełnił wymagań określonych w art. 57 ust. 1 – 4 ustawy, ponieważ wbrew dyspozycji ust. 4 tego artykułu nie złożyli pomimo wezwania wszystkich wymaganych dokumentów. W odwołaniu od powyższej decyzji J.P. zarzucił naruszenie art. 59 i art. 57 ust. 1 – 4 ustawy, a także przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012, poz. 267 ze zm.) dalej nazywana w skrócie k.p.a., "w szczególności art. 7, 8, 50 i 77 § 1 tej ustawy", oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Odwołujący się poddał w wątpliwość bezstronność organu i jego pracowników w relacji do swojej osoby, a decyzję uznał za przedwczesną. Zwrócił uwagę, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało mu doręczone dopiero w dniu 20 sierpnia 2013 r., podczas gdy wyznaczony termin upłynął 14 sierpnia 2013 r. Zadośćuczynienie wezwaniu nie było zatem możliwe. Podkreślił jednak, że wszystkie niezbędne dokumenty były dołączone do wniosku w formie załączników w liczbie 39 sztuk. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że tryb postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie regulują przepisy art. 57, które wymagają złożenia do wniosku dokumentów, określonych w ust. 1 i 3 ustawy. Jeżeli w wyniku ich sprawdzenia organ stwierdzi, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości, inwestor - stosownie do art. 57 ust. 4 ustawy, obowiązany jest je uzupełnić. Natomiast z art. 59 ust. 5 ustawy wynika, że organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1 - 4 ustawy. Mając na względzie powyższe WINB w [..] podzielił zasadność zarzutu odwołania wadliwego wyznaczenia terminu do uzupełnienia wniosku, ponieważ jak się okazało, doręczenie pisma nastąpiło już po upływie wyznaczonego terminu. Ponadto, z naruszeniem art. 57 ust. 2 ustawy, organ I instancji wezwał inwestorów do złożenia kopii rysunków i uzupełniającego opisu, ponieważ powołany przepis znajdował zastosowanie tylko w procedurze zgłoszenia zakończenia budowy, a nie pozwolenia na użytkowanie. Jednak w ocenie organu odwoławczego, kwestią zasadniczą decydującą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji, jest toczące się przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego na remont, nadbudowę i wykonanie innych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. Procedura określona w art. 51 ustawy polega na nałożeniu w drodze decyzji na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany oraz w razie konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, a także uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, a następnie na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.P. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Kpa, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 50, art. 77 § 1 i art. 140 oraz art. 54, art. 57 i art. 59 Prawa budowlanego poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z ich dyspozycją, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w kwestii dopuszczenia się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a także wadliwe rozstrzygnięcie sprawy pomimo stwierdzenia zarzucanych organowi I instancji naruszeń. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu II instancji. W ocenie skarżącego, zgłoszony przez niego wniosek zawierał wszystkie niezbędne dokumenty, a kwestia popełnionych ewentualnie odstępstw nie została przez WINB w [..] przeanalizowana. Ponadto, wadliwa decyzja pierwszoinstancyjna powinna zostać uchylona, a nie utrzymana w mocy, gdyż potwierdzono bezzasadność skierowanego do niego wezwania, jak i jego doręczenia po wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J.P. i J.P. z dnia [..] lipca 2013 r. (data wpływu do organu 31.07.2013r.), w którym zwrócili się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego stanowiącego ich własność i zlokalizowanego w [..] przy ul. [..]. Organ I instancji wezwaniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. nr [..], działając na podstawie art. 57 i art. 59 ust. 5 ustawy, wezwał wnioskodawców o prawidłowo wypełnione oświadczenie kierownika budowy z opisanymi zmianami istotnymi i nieistotnymi dokonanymi w trakcie budowy; w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dokonanych podczas wykonywania robót budowlanych, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Organ wyznaczył termin do uzupełnienia opisanych braków do 14 sierpnia 2013 r. Skarżący wezwanie odebrali w dniu 20 sierpnia 2013 r., czyli po upływie wyznaczonego terminu do uzupełnienia braków. W aktach sprawy znajduje się również notatka urzędowa z dnia 13 sierpnia 2013 r., z której wynika, że w tym dniu do organu stawił się J.P., któremu odczytano treść wezwania z dnia 6 sierpnia 2013 r. Tak ustalony stan faktyczny stał się dla organu I instancji podstawa do wydania decyzji z dnia [..] sierpnia 2013 r. odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 5 w nawiązaniu do art. 57 ust. 1 -4 ustawy. Organ odwoławczy uznał, że argumenty odwołania są zasadne i wskazał wady postępowania pierwszoinstancyjnego, ale przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło ten organ do przekonania, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest zasadne. Ta zasadność wynika z faktu, że przed organami nadzoru budowanego równolegle do postępowania o dopuszczenie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jest prowadzone postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od udzielonego decyzją Starosty [..] Nr [..] /2005 z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..] (zmienionego decyzjami z dnia [..].05.2006 r. oraz z dnia [..].12.2009 r.) pozwolenia na remont, nadbudowę i wykonanie innych robót budowlanych przy budynku mieszkalno - usługowym na działce nr ewid. 2387 w [..]. Organ dodał, że prowadzone postępowanie naprawczego po stwierdzeniu zaistnienia istotnych odstępstw i odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie zmierza do zatwierdzenia dokonanych odstępstw. Sprawa o nałożenie obowiązku i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla tego obiektu na skutek skargi J.P. prowadzona pod sygn. akt II SA/Rz 115/14 stała się przedmiotem orzekania przez tut. Sąd również w dniu 28 maja 2014 r. i skarga J.P. została oddalona. Z akt administracyjnych tej sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał budowę, co do której skarżący w dniu 31 lipca 2013 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji z zachowaniem dwumiesięcznego okresu liczonego od daty doręczenia postanowienia skarżącemu wydał decyzję z dnia [..] września 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla obiektu realizowanego przez J.P. i J.P. na działce nr 2387 w [..] przy ul. [..]. Dodać należy, że budynek mieszkalno usługowy, którego dotyczą obydwa postępowania jest objęty ochroną konserwatorską. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [..] w decyzji z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] wydał nakaz przebudowy doświetlenia poddasza w budynku przy ul. [..] w [..] wobec wykonania lukarn w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta została zmieniona decyzją tego organu z dnia [..] sierpnia 2013 r. stanowiąca uzupełnienie nakazu poprzez przedstawienie przez inwestora pełnego projektu budowlanego. Tymi decyzjami z mocy art. 2 i art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) zostały związane organy nadzoru budowlanego. Wskazanie na powyższe okoliczności sprawy Sąd uznał za konieczne dla dopełnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Materialnoprawną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie w zaskarżonej decyzji jest art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, który określa, że rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ w przypadkach opisanych w tym przepisie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co jednak nie kończy postępowania dotyczącego obiektu budowlanego. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, sprawdzającym zrealizowany obiekt pod względem jego realizacji w zgodności z pozwoleniem na budowę. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, że proces budowlany został zakończony prawidłowo i powstał obiekt budowlany zgodny z projektowanym obiektem. Z art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po sprawdzeniu m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym. Stosownie do art. 59 ust. 5 ustawy właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 (przeprowadzenie obowiązkowej kontroli) i w art. 57 ust. 1 -4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Treść przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodne z prawem. jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Materiał dowodowy sprawy potwierdził, że równoległe z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę zostało uruchomione postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, na co wskazuje data postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ([..].08.2013 r.) na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji t. j. w dniu [..] listopada 2013 r. funkcjonowała już w obiegu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] września 2013 r. nr [..] zobowiązująca inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przepisy dotyczące wydania pozwolenia na użytkowanie jak i cel tej instytucji nie pozostawiają wątpliwości, że inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że uzyska pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W kontekście ustalonego stanu faktycznego przez organ II instancji brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ II utrzymując decyzję organu I instancji w mocy naruszył przepis art. 138 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd z godnie, z którym zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" na charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, że organ II instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji jak organ I instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. "Utrzymać" w mocy decyzję to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy i konieczny element jakim jest rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z 26.01.2011 r. sygn. akt I OSK 1305/10 Lex nr 969436). Odnieść się w tym miejscu należy też do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. stanowiącej o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa wyd. 6, 2004 r. str. 96-97). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 21.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2720/11 LEX nr 1145626). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Dodać wypada również, że z mocy art. 110 k.p.a. dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy wskazał podstawę prawną działania adekwatną do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy sprawy oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jako wadliwe i niezgodne z przepisami prawa uznał działania organu I instancji, a w szczególności podaną przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie z powodu nieuzupełnienia w terminie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, ale nie miało to wpływu na zasadność podjętego przez organ i instancji, jednak z innych przyczyn niż uczynił to organ I instancji. Przyczyną utrzymania w mocy istoty rozstrzygnięcia, to prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, która stanowi barierę do wydania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem postępowania naprawczego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał przyczyny i je uzasadnił, dlaczego sentencja decyzji organu I stancji zasługiwała na utrzymanie w mocy. Powyższe argumenty powodują, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 50, art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 57, art. 54 i art. 59 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako niezasadną.