II SA/Rz 102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.P. jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [..] z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, które wydano w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [..] podczas kontroli w dniu 1 lipca 2013 r. dokonał sprawdzenia zgodności wykonywanych robót budowlanych z decyzją Starosty Powiatu [..] nr [..] /2005 z [..] lipca 2005 r., zmienioną decyzją nr [..] /2006 i [..] /2009 odpowiednio z [..] listopada 20006 r. i [..] grudnia 2009 r., udzielającą pozwolenia na remont, nadbudowę i wykonanie innych robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr ewid. 2387 przy ul. [..] w [..]. Ustalono wówczas, że w elewacji frontowej części poddasza dokonano zmiany formy lukarn i attyk dachowych poprzez zgrupowanie dwóch skrajnych pojedynczych okien w jedną lukarnę w sposób niezgodny z projektem budowlanym uzgadnianym z [..] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A-[..] i podlega ochronie konserwatorskiej. Wobec powyższego postanowieniem z [..] sierpnia 2013 r. nr [..], PINB w [..] wstrzymał inwestorom przedmiotową budowę prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej zwana ustawą. Skoro bowiem roboty budowlane przy przedmiotowym budynku wymagały pozwolenia konserwatora zabytków, do odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego uznać należało za istotne, a to zaś przed przystąpieniem do takich robót wymagało zmiany pozwolenia na budowę. Skoro inwestor decyzji takiej nie uzyskał, to koniecznym było rozstrzygnięcie zgodne z powołanym wyżej przepisem. W zażaleniu na powyższe postanowienie J.P., działając w imieniu własnym i żony J., zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 50 ust. 1 pkt ustawy, poprzez jego niesłuszne zastosowanie, a to z uwagi na to, że roboty przy przedmiotowym budynku nie były już prowadzone, ponieważ zakończono je znacznie wcześniej. Dowodem tego ma być wystąpienie w dniu 31 lipca 2013 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkownie budynku. Ponadto, naruszono przepisy postępowania, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono mu wraz z zaskarżanym postanowieniem, czym naruszono dyspozycję art. 64 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wstrzymanie było zatem niedopuszczalne i niezasadne. Organ nie uwzględnił ponadto decyzji [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] sierpnia 2013 r. o zmianie warunków pozwolenia na budowę. W piśmie z 14 listopada 2013 r. WINB w [..] wezwał J.P. do przedłożenia do akt pełnomocnictwa do reprezentowania żony w niniejszym postępowaniu pod rygorem rozpoznania zażalenia pochodzącego jedynie od jego osoby. W odpowiedzi J.P. nadesłał dokument pełnomocnictwa "do zarządu i administracji nieruchomością położoną przy ul. [..] w [..] (...) obejmującą zabudowaną budynkiem mieszkalnym o nr porządkowym [..] działkę oznaczoną w ewidencji gruntów w obr. [..] nr 2387". Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [..], po rozpatrzeniu zażalenia J.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Natomiast postanowieniem z dnia [..] grudnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego w imieniu żony z powodu braku należytego umocowania do jej reprezentowania. W uzasadnieniu postanowienia z [..] listopada 2013 r. organ odwoławczy za bezsporne uznał, że roboty przy przedmiotowym budynku objętym ochroną konserwatorską wykonano w sposób niezgodny z udzielonym inwestorom pozwoleniem na budowę. Tymczasem, w myśl art. 39 ust. 1 usatwy, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenia takiego wymagały również zrealizowane odstępstwa. Jak bowiem wynika z art. 36a ust. 1 i 5 ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a do takich zalicza się odstępstwa, które wymagają uzyskania pozwoleń, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jednak inwestorzy nie uzyskali decyzji, o której mowa w art. 36a ust.1 ustawy. Wobec tego działania podjęte przez PINB w [..] w trybie przepisów art. 50 ustawy były konieczne i prawidłowe. W myśl bowiem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Natomiast za bezzasadny uznano zarzut J.P. o braku podstaw do wstrzymania prowadzonych robót, skoro ich nie prowadzono, ponieważ mogłyby one zostać w przyszłości podjęte. Ponadto, roboty przy elewacji frontowej nie zostały dotychczas zakończone i wskazano to we wniosku inwestorów z 31 lipca 2013 r., ponieważ inwestorzy ubiegali się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wykonania tych właśnie robót. Nie doszło więc do zakończenia budowy. Wstrzymanie robót umożliwia natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie przed upływem 2 miesięcy dalszych rozstrzygnięć odnoszących się do przedmiotowej inwestycji. Dlatego też niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 k.p.a, ponieważ sprawa nie została jeszcze zakończona. Odnosząc się do kwestii powołanej w zażaleniu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ odwoławczy uznał, że nie miała ona znaczenia na obecnym etapie postępowania, ponieważ nie była to decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 1 usatwy. Decyzja ta nosi również datę późniejszą niż zaskarżone postanowienie. Niezależnie od tego, odnosi się ona do zmiany projektu budowlanego w zakresie lukarn, która nie odpowiada stanowi faktycznemu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.P. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił brak rozpoznania zarzutów podniesionych w zażaleniu i niepoddanie kontroli działań organu I instancji, przez co naruszono art. 140 w zw. z art. 107 i 126 k.p.a. W ocenie skarżącego organy niesłusznie zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy i nie uwzględniły decyzji [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [..] sierpnia 2013 r. "stanowiącej o zmianie pozwolenia na budowę". Nie uwzględniono również tego, że w dniu 31 lipca 2013 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Ma to dowodzić, że roboty budowlane zostały zakończone, przez co wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót było niezasadne. Wbrew stanowisku organów miały one zostać zrealizowane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzucono też, że organ odwoławczy niezasadnie ograniczył się do rozpatrzenia zażalenia skarżącego, a pominął zażalenie żony, w imieniu której działał, ponieważ stosowne pełnomocnictwo do jej reprezentowania złożył do akt organu I instancji. Skarżący domaga się uchylenia wydanych w sprawie postanowień, ewentualnie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga jest uzasadniona z przyczyn w niej wskazanych, a w szczególności w zakresie błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że pełnomocnictwo nie uprawnia J.P. do działania imieniem J.P. w sprawie o wstrzymanie budowy. Sąd zaznacza ponadto, że nie wszystkie argumenty zaprezentowane w skardze są zasadne. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] nr [..] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wstrzymał budowę obejmującą: remont budynku mieszkalno - usługowego, nadbudowę ze zmianą konstrukcji oraz kształtu dachu od strony północno - zachodniej wraz z wykonaniem tarasów nad istniejącymi oficynami oraz niezabudowanej przestrzeni między nimi, wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny oraz zabudowy wnęki między oficynami z przeznaczeniem na zaplecze lokalu gastronomicznego w parterze budynku przy ul. [..] na działce nr ewid. 2387 (obręb [..])w [..] - kat. VII, prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymienione postanowienie organ I instancji dla J.P. wysłał na adres [..] ul. gen. [..], a dla J.P. na adres [..]. Korespondencja nie została odebrana przez strony pomimo dwukrotnego awizowania. Organ I instancji poczynił ustalenia, że strony w dniu 31 lipca 2013 r. złożyły wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego w [..] przy ul. [..] podając adres do korespondencji [..] ul. [..], zatem inny niż wynikało to z adresów zamieszczonych na okładce dziennika budowy. Wniosek ten znajduje się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej pod sygn. akt II SA/Rz 24/14 ze skargi J.P. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego w [..] przy ul. [..]. Sąd zauważa też, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy ww. budynku z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..] nosi datę późniejszą niż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie kontrolowanego obiektu, dlatego organ prawidłowo przyjął, że nie nastąpił skutek doręczenia przesyłki, bowiem nie zaistniały przesłanki domniemania doręczenia określone w art. 43 k.p.a. Doręczenie ww. zawiadomienia i postanowienia dla J.P I J.P. nastąpiło w dniu 9 września 2013 r. Zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem poczty w dniu 16 września 2013 r. (koperta i zażalenie w aktach sądowych o sygn. akt II SA/Rz 102/14 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych - karta akt admin. nr 10) czyli z zachowaniem siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu pozwala na dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Zażalenie zostało wniesione imieniem własnym skarżącego oraz jako pełnomocnika strony – J.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014r. sygn. akt II SA/Rz 101/14 uchylił w wyniku skargi złożonej przez J.P. postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez J.P. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy nie miały podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż przedłożone przez skarżącego pełnomocnictwo na etapie postępowania zażaleniowego upoważniało do działania imieniem J.P. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenia się o co do zebranego materiału dowodowego. Skoro w następstwie wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 102/14 organ II instancji został zobowiązany do rozpoznania zażalenia J.P., które jest wspólnym zażaleniem z J.P., to dla zapewnienia J.P. prawa do dwuinstancyjnego postępowania Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec faktu, że postępowanie zażaleniowe będzie prowadzone od początku w całokształcie, to Sąd pominie oceną merytoryczną zarzuty skargi. Sąd jednak odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie bezprzedmiotowości postępowania o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest uzasadniony, wobec niezakończenia robót budowlanych. Majać na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy art. 10 art. i art. 15 k.p.a., co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi wobec stwierdzenia istotnych naruszeń prawa procesowego mające istotny wpływ an wynik sprawy. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazanie co do ponownego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku i zależne są od uprawomocnienia się niniejszego wyroku jak i wyroku w sprawie o sygn. II SA/Rz 102/14.