II SA/Rz 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.P. jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, które wydano w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z [..] sierpnia 2013 r. nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [..], wstrzymał inwestorom J. i J. P. budowę przy ul. [..] na działce nr 2387 obr. [..] w [..] prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Zażalenie do powyższego rozstrzygnięcia złożył J.P., działając w imieniu własnym oraz żony J. W piśmie z 14 listopada 2013 r. WINB w [..] wezwał J.P. do przedłożenia do akt pełnomocnictwa do reprezentowania żony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym przedmiotowej budowy, pod rygorem rozpoznania zażalenia pochodzącego jedynie od jego osoby. Na wykonanie zarządzenia wyznaczono termin 7 dni, a doręczono je wezwanemu 15 listopada 2013 r. W odpowiedzi z 25 listopada 2013 r. (data stempla pocztowego) J.P. nadesłał dokument pełnomocnictwa umocowujący go do "do zarządu i administracji nieruchomością położoną przy ul. [..] w [..] (...) obejmującą zabudowaną budynkiem mieszkalnym o nr porządkowym [..] działkę oznaczoną w ewidencji gruntów w obr. [..] nr 2387". W piśmie przewodnim wyjaśnił, że pełnomocnictwo to składał już wcześniej, na etapie zgłaszania zamiaru remontu budynku. Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [..], na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J.P. w imieniu J.P.. Organ podał, że pełnomocnictwo zostało nadesłane z uchybieniem wyznaczonego terminu, co świadczy o bezskuteczności tej czynności, a ponadto treść tego dokumentu nie spełniała wymagań wezwania. Dlatego zażalenie to pozostawiono bez rozpoznania. Takie rozstrzygniecie jest w ocenie organu jedną z form stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego w rozumieniu art. 134 Kpa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.P. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 i art. 64 § 2 Kpa poprzez ich niesłuszne zastosowanie. Wskazał, że organ I instancji nie przekazał z aktami sprawy oryginału pełnomocnictwa z 22 czerwca 2011 r. umocowującego go do reprezentowania żony J. we wszystkich czynnościach postępowania administracyjnego. Dlatego domaganie się złożenia kolejnego takiego dokumentu było niezasadne. Ponadto, zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 144, 126 i 107 § 3 Kpa, ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga jest uzasadniona z przyczyn w niej wskazanych, a w szczególności w zakresie błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że pełnomocnictwo nie uprawnia J.P. do działania imieniem J.P. w sprawie o wstrzymanie budowy. Sąd zaznacza ponadto, że nie wszystkie argumenty zaprezentowane w skardze są zasadne. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] nr [..] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wstrzymał budowę obejmującą: remont budynku mieszkalno - usługowego, nadbudowę ze zmianą konstrukcji oraz kształtu dachu od strony północno - zachodniej wraz z wykonaniem tarasów nad istniejącymi oficynami oraz niezabudowanej przestrzeni między nimi, wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny oraz zabudowy wnęki między oficynami z przeznaczeniem na zaplecze lokalu gastronomicznego w parterze budynku przy ul. [..] na działce nr ewid. 2387 (obręb [..])w [..] - kat. VII, prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymienione postanowienie organ I instancji dla J.P. wysłał na adres [..] ul. gen. [..], a dla J.P. na adres [..] ul. [..]. Korespondencja nie została odebrana przez strony pomimo dwukrotnego awizowania. Organ I instancji poczynił ustalenia, że strony w dniu 31 lipca 2013 r. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego w [..] przy ul. [..] podając adres do korespondencji [..] ul. [..], zatem inny niż wynikało to z adresów zamieszczonych na okładce dziennika budowy. Wniosek ten znajduje się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej pod sygn. akt II SA/Rz 24/14 ze skargi J. P. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego w [..] przy ul. [..]. Sąd zauważa też, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy ww. budynku z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..] nosi datę późniejsza niż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie kontrolowanego obiektu, dlatego organ prawidłowo przyjął, że nie nastąpił skutek doręczenia przesyłki, bowiem nie zaistniały przesłanki domniemania doręczenia określone w art. 43 k.p.a. Doręczenie ww. zawiadomienia i postanowienia dla J.P. I J. P. nastąpiło w dniu 9 września 2013 r. Zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem poczty w dniu 16 września 2013 r. (koperta i zażalenie w aktach sądowych o sygn. akt II SA/Rz 102/14 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych - karta akt admin. nr 10) czyli z zachowaniem siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu pozwala na dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Zażalenie zostało wniesione imieniem własnym skarżącego oraz jako pełnomocnika strony – J.P. Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. organ II instancji wezwał J.P. do uzupełnienia zażalenia o stosowne pełnomocnictwo zawierające upoważnienie do reprezentowania J.P. w przedmiotowym postępowaniu przed [..] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [..]. W sprawie nie budzi wątpliwości, że J.P. i J.P. są małżeństwem i wspólnie prowadzą inwestycję w budynku przy ul. [..] w [..]. Na żądanie organu odwoławczego J.P. nadesłał z trzydniowym opóźnieniem od wyznaczonego przez organ terminu, nieuwierzytelnioną kseropię pełnomocnictwa z dnia 22 czerwca 2011 r. z notarialnie potwierdzonym własnoręcznym podpisem J. P. Organ II instancji błędnie przyjął, że czynność procesowa dokonana po terminie jest bezskuteczna. W szczególności termin do uzupełnienia braku formalnego zażalenia jest terminem instrukcyjnym, który na wniosek strony może być przedłużony, a nadto pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu 26 listopada 2013 r., a zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [..] grudnia 2013 r., czyli organ w tym czasie dysponował już pełnomocnictwem. Sąd również nie akceptuje stanowiska organu, że pełnomocnictwo nie spełnia warunków formalnych, gdyż zostało przesłane w nieuwierzytelnionej kserokopii, gdyż jest to usuwalny brak formalny pełnomocnictwa, który organ winien usunąć, wzywając skarżącego o przedłożenia oryginału pełnomocnictwa albo pouczyć o możliwości i sposobie jego uwierzytelnienia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że pełnomocnictwo nie spełnia wymagań określonych w wezwaniu do uzupełnienia braków, ale w uzasadnieniu nie podał ani jednego argumentu na poparcie zaprezentowanego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., dlatego postanowienie w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji, gdyż nie wskazuje przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności pełnomocnictwu przedłożonemu przez skarżącego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, by móc zastosować prawidłowo odpowiedni przepis prawa. Natomiast należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie, całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej oceniana podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie wskazanych obowiązków poddaje w wątpliwość trafność oceny organu II instancji ,co do przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Nadto Sąd przypomina, że organ nie przeprowadził oceny pełnomocnictwa, a przynamniej taka nie jest zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego zażalenia. Zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2012 r., poz. 778 ze zm.) oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. Każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzających do zachowania tego majątku (§ 2). Z art. 37 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że zgoda drugiego małżonka jest potrzebna do dokonania: 1) czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia nieruchomości lub użytkowania wieczystego, jak również prowadzącej do oddania nieruchomości do używania lub pobierania z niej pożytków; 2) czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia prawa rzeczowego, którego przedmiotem jest budynek lub lokal; 3) czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia i wydzierżawienia gospodarstwa rolnego lub przedsiębiorstwa; 4) darowizny majątku wspólnego, z wyjątkiem drobnych darowizn zwyczajowo przyjętych. Jednostronna czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody drugiego małżonka jest nieważna (§ 4). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym precyzyjnie wymienił przypadki, w których małżonkowie muszą działać łącznie dla ważności dokonanej czynności prawnej. W katalogu wymienionych czynności w art. 37 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie mieści się złożenie zażalenia, przedmiotem którego jest zakwestionowania wstrzymanie wykonania robót budowlanych przy wspólnie prowadzonej inwestycji. Powyższe dowodzi, że organ II instancji błędnie przyjął, że pełnomocnictwo udzielone przez J.P. J.P. dotyczące zarządzania i administrowania nieruchomością nie obejmuje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymani robót budowlanych i występowania przed organami nadzoru budowlanego. Małżonków łączy wspólność ustawowa, wspólnie prowadzą inwestycję, a złożenie zażalenia nie prowadzi do uszczuplenia majątku wspólnego. Nie było więc podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wiadomym jest, że organ II instancji rozpoznał merytorycznie zażalenie J.P. i postanowieniem z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych, które zostało zaskarżone przez J.P., a sprawa sądowoadministracyjna jest prowadzona pod sygn. akt II SA/Rz 102/14. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. Sąd uchylił wyżej wymienione postanowienie. W przypadku uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/Rz 101/14 jak i w sprawie II SA/Rz 102/14 [..] Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego [..] rozpozna zażalenie wniesione przez J.P we własnym imieniu jak i imieniem J.P.. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, że wad pełnomocnictwa, czy niedostatecznego określenia zakresu umocowania nie można utożsamiać z wadami wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy wady pełnomocnictwa czynią niemożliwym działanie pełnomocnika, to organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie, a dopiero upływie terminu, w którym strona nie potwierdziła czynności pełnomocnika dokonanych w jej imieniu daje organowi możliwość pozostawienie winsoku bez rozpoznania na etapie postępowania przed organem I instancji (art. 64 § 2 k.p.a.) a na etapie postępowania przed organem II instancji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania / zażalenia stosownie do art. 134 k.p.a. W przedstawionym stanie sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do ponownego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.