II OSK 2361/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 102/14 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. P. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi J. P. uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ nadzoru budowlanego podczas kontroli w dniu 1 lipca 2013 r. dokonał sprawdzenia zgodności wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalno – usługowym na działce nr ewid. [...] przy ul. O. w J. z decyzją Starosty Powiatu Jarosławskiego z dnia [...] lipca 2005 r., zmienioną decyzjami z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2009 r., udzielającymi pozwolenia na remont, nadbudowę i wykonanie robót budowlanych. Jak ustalił organ, w elewacji frontowej części poddasza dokonano zmiany formy lukarn i attyk dachowych poprzez zgrupowanie dwóch skrajnych pojedynczych okien w jedną lukarnę w sposób niezgodny z projektem budowlanym uzgadnianym z Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A-189 i podlega ochronie konserwatorskiej. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał inwestorom J. i J. P. budowę obejmującą: remont budynku mieszkalno – usługowego, nadbudowę ze zmianą konstrukcji oraz kształtu dachu od strony północno – zachodniej wraz z wykonaniem tarasów nad istniejącymi oficynami oraz niezabudowanej przestrzeni między nimi wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny oraz zabudowy wnęki między oficynami z przeznaczeniem na zaplecze lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w parterze budynku przy ul. O. na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...]) w J.– kat. obiektu XVII, prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. P., działając w imieniu własnym oraz żony J.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia J. P.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, roboty przy przedmiotowym budynku, objętym ochroną konserwatorską, wykonano w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, zaś inwestorzy nie uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tym samym, działania podjęte w trybie art. 50 Prawa budowlanego, były konieczne i prawidłowe. Nadto, roboty przy elewacji frontowej nie zostały dotychczas zakończone, zaś inwestorzy ubiegali się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wykonania tych właśnie robót. Nie doszło, zatem do zakończenia budowy. Odnośnie z kolei wskazanej w zażaleniu decyzji konserwatora zabytków, organ odwoławczy stwierdził, że nie była to decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę. Nadto nosi datę późniejszą niż zaskarżone postanowienie i dotyczy zmiany projektu budowlanego w zakresie lukarn, co nie odpowiada stanowi faktycznemu. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. P., zarzucając mu naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 i 126 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona uzasadniona z przyczyn w niej wskazanych, w szczególności błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że pełnomocnictwo nie uprawnia J. P. do działania imieniem J. P. w sprawie o wstrzymanie budowy. Sąd zaznaczył ponadto, że nie wszystkie argumenty zaprezentowane w skardze są zasadne. Przywołując opisany na wstępie stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie i postanowienia organu I instancji dla J. P. i J. P. nastąpiło w dniu 9 września 2013 r. Zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem Poczty w dniu 16 września 2013 r., czyli z zachowaniem terminu. Ustalenie to pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia. Jak zauważył następnie Sąd, zostało ono wniesione w imieniu własnym skarżącego oraz jako pełnomocnika J. P. Organ II instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia zażalenia przez złożenie stosownego pełnomocnictwa. Jak wskazał następnie Sąd, wyrokiem z dnia 28 maja 2014r. sygn. akt II SA/Rz 101/14 uchylono postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez J. P. Przywołując normy art. 15 i art. 10 § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w następstwie wyroku z dnia 28 maja 2014 r. organ II instancji został zobowiązany do rozpoznania zażalenia J. P., które jest wspólnym zażaleniem z J. P., to dla zapewnienia J. P. prawa do dwuinstancyjnego postępowania należało uchylić zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest uzasadniony, wobec niezakończenia robót budowlanych. Uznając, że organy naruszyły przepisy art. 10 i art. 15 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak oceny prawnej sprawy oraz wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem, co uzasadnia zarzut wadliwej kontroli legalności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013 r. Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznawał sprawę ze skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zatem, to rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2013 r. stanowiło przedmiot niniejszej sprawy i rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena jego zgodności z prawem (legalności). Tymczasem już na wstępie swoich rozważań, Sąd pierwszej instancji, podzielając zarzuty skargi, wskazuje na błędne – w jego ocenie – przyjęcie przez organ odwoławczy, że pełnomocnictwo nie uprawniało skarżącego do działania w sprawie w imieniu J. P. Jak wynika jednak z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. zostało ono wydane w wyniku wniesienia przez skarżącego zażalenia osobiście i miało charakter merytorycznego rozstrzygnięcia. Rodzi to oczywiste wątpliwości, co tak naprawdę rozpoznawał Sąd i jak słusznie wskazuje autor kasacji wprowadza znaczne ograniczenia możliwości prowadzenia polemiki kasacyjnej z zaskarżonym wyrokiem. Sąd ten wskazał wprawdzie na powiązanie niniejszej sprawy z inną, dotyczącą postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, jednakże trudno dostrzec pomiędzy nimi taką zależność, która wskazywałaby na wadliwość zaskarżonego postanowienia tylko i wyłącznie z uwagi na uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. Wobec istniejącego związku między tymi sprawami na obecnym etapie postępowania Sąd pierwszej instancji winien rozważyć celowość zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 K.p.a. do czasu ostatecznego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazując na powyższe, stwierdzić przede wszystkim należało, iż uzasadnienie skarżonego wyroku, zawarte w nim wnioski i ocena ani nie uwzględnia przedmiotu sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia, ani nie odnosi się do jego zgodności z prawem, ani trybu i sposobu jego wydania. Elementy uzasadnienia wyroku sporządzanego przez sąd administracyjny określa art. 141 § 4 P.p.s.a. Wśród nich przepis ten przewiduje podanie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd ma, zatem obowiązek wytłumaczenia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Te, podane w zaskarżonym wyroku świadczą jedynie o tym, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Sformułowane w wyroku zarzuty pod adresem organu odwoławczego nie odnoszą ani do sytuacji prawnej strony skarżącej, ani do przedmiotu niniejszej sprawy. To zaś uniemożliwia ocenę kasacyjną zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych też przyczyn oba postawione w kasacji zarzuty należało uznać za usprawiedliwione (naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania postanowiono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.