I OSK 2388/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 13/14 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 13/14 oddalił skargę Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. cofnął Z. Z. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B1, B, T na okres do czasu uzyskania wymaganego stanu zdrowia do prowadzenia pojazdów silnikowych. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 7 stycznia 2013 r. wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K. stwierdzające istnienie u Z. Z. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B1, B, T z informacją, że ponowne badanie lekarskie jest niecelowe. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., także stwierdził u niego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B1, B, T. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. wniósł Z. Z., domagając się jej uchylenia. Zarzucił decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia rzeczywistego stanu zdrowia odwołującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że organy orzekające o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami są związane treścią orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie, o którym mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wyklucza to możliwość kontrolowania treści orzeczenia lekarskiego tak, jak opinii biegłego przez organ administracyjny prowadzący postępowanie. Z powyższych względów podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące badań lekarskich organ odwoławczy uznał za niezasadne stwierdzając, że przedłożone przez stronę zaświadczenia lekarskie nie przełamują domniemań wynikających z treści orzeczeń lekarskich. Zaświadczenie lekarskie z dnia [...] marca 2013 r. zostało sporządzone przez lekarza rodzinnego. Lekarz rodzinny nie jest natomiast osobą uprawnioną do stwierdzania istnienia lub braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów mechanicznych, to samo dotyczy zaświadczenia z dnia [...] lutego 2013 r. i zaświadczenia wydanego przez kardiologa. Do przeprowadzenia badań lekarskich osób kierujących pojazdami i co za tym idzie - formułowania oceny co do istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami przez osobę badaną uprawnione są osoby, które nie tylko posiadają prawo wykonywania zawodu lekarza i 5-letni staż w tym zawodzie, ale też posiadają specjalizację w zakresie medycyny transportu lub medycyny pracy albo inną specjalizację i dodatkowe szkolenie określone w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz są wpisami do ewidencji uprawnionych lekarzy. Tylko zaświadczenie lekarskie wystawione przez "uprawnionego lekarza" (w rozumieniu art. 77 ust 1 ustawy o kierujących pojazdami) mogłoby stanowić, zatem skuteczny przeciwdowód względem tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym, jakim jest ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2013 r. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślono, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem jest decyzją związaną. Na tą decyzję Z. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 76 § 2 k.p.a. w związku z art. 104 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że nie zostało obalone domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji, a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co za tym idzie błędne stwierdzenie u skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując na wstępie, że przedmiotowa sprawa ma swoje źródło w wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII K 943/12/N. Skarżący został skazany prawomocnie za przestępstwo kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Sąd orzekł środek karny zakazu prowadzenia przez niego wszelkich pojazdów mechanicznych przez okres 1 roku. W związku z zatrzymaniem prawa jazdy Z. Z. został skierowany na obowiązkowe badania lekarskie i badania psychologiczne. Sąd wskazał również, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2013, poz. 133) wyraźnie wskazują krąg podmiotów uprawnionych do orzekania o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w razie decyzyjnego skierowania na badania. Regulacje te mają na celu zapewnienie z jednej strony profesjonalizmu, zaś z drugiej - obiektywizmu przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego I instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia po doręczeniu jej, stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia, tego orzeczenia lekarskiego. Uprawnienie do odwołania się stanowi gwarancję zapewnienia ochrony praw osoby badanej. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w I instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne. W rozpatrywanej sprawie lekarze obydwu uprawnionych jednostek orzeczniczych, to jest [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na podstawie własnych przeprowadzonych badań stwierdzili u skarżącego istnienie - z uwagi na zdiagnozowane schorzenie - przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami silnikowymi określonych kategorii. W myśl § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uprawniony do badań lekarz jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną osób badanych w formie karty badania lekarskiego, której wzór określa załącznik nr 9 rozporządzenia. Do karty badania lekarskiego dołącza się wyniki konsultacji specjalistycznych i badań pomocniczych. Tak, więc wydając orzeczenie lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. dysponował niezbędną dokumentacją przedstawioną przez skarżącego. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek przesłanek aby twierdzić, że badania zostały przeprowadzone nieprawidłowo. Orzeczenie jednostki odwoławczej w świetle § 13 ust. 2 rozporządzenia ma charakter ostateczny, co oznacza, że od orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie służył żaden środek zaskarżenia. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Wskazuje na to choćby posługiwanie się konsekwentnie w przedmiotowym rozporządzeniu nazwą "orzeczenie lekarskie", (którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia) oraz dwuinstancyjność postępowania wskazująca, że wydane przez uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego orzeczenie lekarskie "jest ostateczne" (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli zatem orzeczenie lekarskie wydane w trybie rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami zostało wydane przez uprawnionego lekarza i spełnia warunki formalne określone w załączniku nr 5 do tego rozporządzenia, to nie jest możliwe skuteczne jego kwestionowanie poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Kwestionowane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, któremu kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co nim stwierdzono, bowiem dokument ten jak wskazano wyżej został sporządzony w przepisanej formie i przez powołane do tego organy w zakresie ich działania – rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Sąd podniósł końcowo, że skarżący na etapie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego miał możliwość, po wydaniu niekorzystnego dla niego orzeczenia przez lekarza [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K., z którym się nie zgadzał, kwestionowania orzeczenia, co uczynił, doręczając posiadane zaświadczenia od lekarza rodzinnego i kardiologa. Organowi zatem były znane te zaświadczenia, jednak nie wpłynęły na stanowisko lekarza orzecznika Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który podzielił stanowisko lekarza [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. przedstawione w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] grudnia 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyroki: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 76 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjęcie, że nie zostało obalone domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły skutkować wydaniem decyzji na korzyść skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z wykładnią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaświadczenia lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów nie przełamują domniemania prawdziwości orzeczenia lekarskiego nr [...] wydanego przez [...] Ośrodek Pracy w K.. Dwa przedłożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie budzą poważne wątpliwości co do zasadności wniosku zawartych w orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K.. Zgodnie z zasadą dbałości o słuszny interes strony w postępowaniu organ winien być zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Niezależnie od tego, że zaświadczenia lekarskie nie zostały wydane przez organ uprawniony w świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców to uznać należy, że mają one znaczący walor dowodowy. Co prawda organy administracji publicznej orzekając o cofnięciu uprawnień są związane treścią orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy, ale w sytuacji, gdy inne dowody rzutują na jego rzetelność zasadne było rozszerzenie postępowania dowodowego. Okoliczności te całkowicie WSA w Krakowie zbagatelizował czyniąc tym samym wydany wyrok wadliwym. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy zaświadczenie wystawione przez lekarza kardiologa, a więc specjalistę z zakresu chorób serca, stwierdza brak schorzeń, które uniemożliwiały chociażby kierowanie pojazdami, to trudno uznać, aby lekarz [...] Ośrodka Medycyny Pracy, pomimo posiadanych uprawnień, posiadał szerszą wiedzę w tym zakresie. Ponadto w ocenie skarżącego, przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu - zaświadczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy. Skoro zatem ustalenia lekarzy zawierają sprzeczną ze sobą ocenę stanu zdrowia odwołującego, konieczna jest ich weryfikacja, a co za tym idzie niniejsza sprawa winna być ponownie poddana ocenie przez Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie norm prawa materialnego i przepisów postępowania. W istocie jednak rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do oceny zasadności podniesionych zarzutów procesowych. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono bowiem jedynie zarzut naruszenia art.140 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który to przepis w dacie wydania decyzji w sprawie już nie obowiązywał i nie miał w sprawie zastosowania. Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2001 r. o kierujących pojazdami, który nie został wskazany w skardze kasacyjnej. Przepis ten obowiązywał zarówno w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i przez Kolegium, bowiem wskazana ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w części dotyczącej między innymi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., zastępując (uchylając) w tym zakresie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej art.76 §2 k.p.a. został, według autora skargi kasacyjnej, naruszony przez przyjęcie, że nie zostało obalone domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymi dokumentami urzędowymi są orzeczenia lekarzy [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., którzy na podstawie własnych przeprowadzonych badań stwierdzili u skarżącego istnienie - z uwagi na zdiagnozowane schorzenie - przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami silnikowymi określonych kategorii. Według autora skargi kasacyjnej złożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie ( lekarza rodzinnego i kardiologa) stwarzają wątpliwości co do zasadności wniosków zawartych w orzeczeniu lekarzy [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. W tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu, jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 103 ust.1 pkt1 a wskazanej ustawy Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść powyższego przepisu nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Przeprowadzanie badań, wydawanie orzeczeń lekarskich, a także odwoływanie się od tych orzeczeń reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Według powołanego rozporządzenia badania lekarskie przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) przez uprawnionych do tego lekarzy. Lekarz przeprowadza badanie w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia, a jeżeli stwierdzi istotne odchylenia od prawidłowego stanu zdrowia, zleca osobie badanej odpowiednie badania pomocnicze i konsultacje specjalistyczne. Przepis § 10 przewiduje, że uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a badania przeprowadza się dla dwóch grup kategorii prawa jazdy, z czego kategorie A i B należą do jednej grupy. Tryb weryfikacji orzeczenia lekarskiego regulują §12 i §13 rozporządzenia, wskazując, że osoba badana może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia wnieść od niego odwołanie do podmiotu odwoławczego wymienionego w rozporządzeniu, a orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Z powyższych uregulowań wynika, a potwierdza to orzecznictwo, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Starosta jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12, pub.www.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić, że związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Dodać należy, że treść orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie mogły być skutecznie zakwestionowane poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego, ponieważ przedstawione przez niego dokumenty nie były wystawione przez uprawnionego lekarza, spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa. W konsekwencji zatem wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.