VII SA/Wa 142/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]października 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] marca 2004r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał B. i W.i P. dokonanie całkowitej rozbiórki murowanego parterowego budynku produkcyjnego o długości 7,76 m i szerokości zmiennej 6,20 m – 8,30 m, z dachem płaskim, na nieruchomości przy ul. S. w W., wybudowanego bez pozwolenia na budowę, usytuowanego ścianą tylną w granicy nieruchomości sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i W.P., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1263/04 oddalił skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. (data złożenia w Kancelarii Ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) W. P. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji organu drugiej instancji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieuwzględnienie zeznań świadków określających datę wybudowania obiektu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia – przed 1995 r., co miało wpływ na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podniósł, że ma świadomość znaczenia sądowej oceny decyzji objętej wnioskiem, jaka miała miejsce przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1263/04. Podkreślił, że wbrew ocenie zawartej w tym wyroku, Sąd w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 256/11, dotyczącej innego budynku wybudowanego na tej samej nieruchomości, uznał, że dla ustalenia daty samowoli wątpliwa jest wartość dowodowa aktu notarialnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie organ ten, po rozpoznaniu wniosku W.P. o ponowne rozpoznanie sprawy, opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na opisany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1263/04, którym oddalono skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wskazał, że na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), przepis 157 § 3 k.p.a. został uchylony, a jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 k.p.a. Organ wskazał też, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego błędnej interpretacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyżej opisanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia zarzuty zawarte w skardze tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzanym postępowaniu. Kolejny zarzut skarżącego, dotyczący kwestii nowych okoliczności, mających istotnych wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a nieznanych Sądowi w dacie orzekania, organ również uznał za niezasadny. Wskazał, że okoliczności nieuwzględnienia zeznań świadków stanowiła m.in. podstawę skargi z dnia 30 lipca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na badaną decyzję, zatem była znana Sądowi w dacie wydania wyroku w sprawie VII SA/Wa 1263/04, tj. 8 czerwca 2005 r. Sąd wydający ten wyrok nie stwierdził naruszenia prawa polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wręcz przeciwnie, orzekł, że organy obydwu instancji dokładnie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, zaś uzasadnienia decyzji spełniały wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że prawidłowe jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego daty wybudowania przedmiotowego budynku na podstawie aktów notarialnych z dnia 1 grudnia 1995 r. oraz 23 kwietnia 1996 r., jako mającej miejsce po roku 1995 . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił - to, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1258/11). Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu (wyrok z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 4/11). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane powyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył w dniu 23 grudnia 2013 r. (data stempla urzędu pocztowego) W. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na naruszenie przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż w przeprowadzonym postępowaniu przez organy administracyjne doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że w sprawie objętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1263/04 zostały poddane ocenie zarzuty będące podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r. w żaden sposób nie odniósł się do możliwości przeprowadzenia zgłoszonych dowodów w sprawie w postaci dowodu z zeznań świadków, mogących świadczyć o nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Co prawda Sąd wskazał, że jednym z zarzutów skargi była kwestia nieuwzględnienia zeznań świadków, to jednak nie można się zgodzić jakoby to wskazanie wyczerpywało dyspozycję normy prawnej określonej w art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oszczędne wskazania Sądu w tym zakresie nie mogą świadczyć o tym, iż kwestia dotycząca daty powstania spornego obiektu budowlanego została w dostateczny sposób wyjaśniona. Sąd w sprawie tej nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ponieważ poza rozważaniami Sądu pozostał fakt nieprzesłuchania przez organ odwoławczy w charakterze świadków osób, których oświadczenia zostały włączone do materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 w sposób nierzetelny, pominął najistotniejsze stwierdzenia dla przedmiotowej sprawy. Skarżący wskazał, że ma świadomość, iż co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, jednak podkreślił, że powołana uchwałą wskazuje na przypadki, w których zasada ta nie ma zastosowania. W świetle uchwały niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest taka sytuacja, w której z żądaniem stwierdzenia nieważności zostaną wskazane okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu. Brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie, zaś w takim wypadku wyrok oddalający skargę nie byłby przeszkodą prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było stosownie do dyspozycji art. 1 p.p.s.a. dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, które zostały prawidłowo wskazane i omówione. Sąd w pełni podziela argumentację, jaką zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kwestią, przed którą stanął organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności objętej nim decyzji było to, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w okolicznościach, kiedy decyzja ta była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1263/04 skargę oddalił. Jak słusznie wskazał organ, a także i sam skarżący, nie jest, co do zasady, dopuszczalne wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji kontrolowanej przez sąd. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji zasadnie działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W powołanym powyżej wyroku Sąd kontrolując decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności uznał, że organy administracji obu instancji kierując się nadrzędną zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., dokładnie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Podkreślił, że stanowiska organów nadzoru budowlanego zostały uwidocznione w uzasadnieniach decyzji, które spełniają wymogi art.107 § 3 k.p.a., organy administracji dokładnie wskazały podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Ustalając, że W. P. nie miał pozwolenia na budowę spornego budynku, Sąd wskazał, że nie mógł on zostać zalegalizowany, albowiem nie spełniał warunków § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczególnego podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga to, że Sąd rozstrzygający w ww. sprawie nie miał także wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń, iż budynek powstał po roku 1995. Sąd stwierdził, że wynika to z aktów notarialnych, sporządzonych w dniu 1 grudnia 1995 r. i 23 kwietnia 1996 r., według których na nieruchomości znajdował się tylko murowany budynek mieszkalny, wybudowany w 1939 r. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały wykładnię przepisu art. 61a k.p.a. uzasadniając dodatkowo swoje stanowisko poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS6/09, zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Uchwała ta podjęta została w czasie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a. jednak biorąc pod uwagę, że po nowelizacji Kodeksu postępowaniu administracyjnego i uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a. organ administracji orzeka w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego na zasadach ogólnych określonych w art. 61a § 1 k.p.a. należało przyjąć, że stanowisko zawarte w tej uchwale ma w pełni zastosowanie również do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o ten ostatni przepis. Zdaniem Sądu, organy zasadnie przyjęły, iż przedmiotowa decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie może być kontrolowana w tym nadzwyczajnym postępowaniu. W wyroku, który zapadł po jej sądowej kontroli, jednoznacznie Sąd ocenił materiał dowodowy, który legł u podstaw decyzji rozbiórkowej, w szczególności prawidłowość ustalenia daty powstania przedmiotu samowoli, opartej na treści opisanych szczegółowo aktów notarialnych. Obecnie jakakolwiek polemika z materiałem dowodowym i jego sądową oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku nie jest dopuszczalna. Znaczenia nie ma także odmienny pogląd sądu wyrażony w innej sprawie, co do wartości dowodowej aktu notarialnego w zakresie ustalenia daty samowoli. Sąd podkreśla - z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., wynika, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Takie okoliczności nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Sądowi orzekającemu w sprawie VII SA/Wa 1263/04 znany był argument skarżącego dotyczący zeznań świadków w kontekście daty powstania przedmiotu samowoli. Wskazuje na to jednoznacznie uzasadnienie wyroku, w szczególności jego część odnosząca się do daty budowy spornego budynku. Nie zachodzi zatem sytuacja "obiektywnego braku wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania", wskazana w przedmiotowej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.