II OSK 2532/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 282/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia rysunku zamiennego do projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 282/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia rysunku zamiennego do projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Miński decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową usytuowanego na działce nr [...],[...] i [...] położonych w M. przy ul. [...]. Następnie Inwestor w dniu 7 czerwca 2004 r. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie rysunków zamiennych w związku z realizacją ww. inwestycji. W tym czasie toczyło się już postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, wobec prowadzenia budowy z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Starosta Miński na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia rysunków zamiennych do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed PINB w Mińsku Mazowieckim. Następnie Starosta Miński postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. podjął ww. postępowanie i decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rysunków zamiennych. Po rozpatrzeniu odwołania A. P. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na wady w jej skutecznym doręczeniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...] Starosta Miński na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia rysunków zamiennych do projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz. U. nr 243 poz.1623 ze zm.) w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Stosownie do art. 32 ust. 4a ww. ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zgodnie z art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego wykazało, że roboty budowlane objęte rysunkami zamiennymi dołączonymi do wniosku z dnia 7 czerwca 2004r. zostały już samowolnie rozpoczęte, wobec czego postępowanie w sprawie zatwierdzenia rysunków zamiennych stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2013 r. wniósł A. P. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1327/09 oddalił skargę A. P. na powyższą decyzję. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż z prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego wynika, że roboty budowlane objęte rysunkami zamiennymi dołączonymi do wniosku z dnia 7 czerwca 2004 r. zostały samowolnie rozpoczęte i objęte procedurą z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, postępowanie w sprawie zatwierdzenia rysunków zamiennych stało się bezprzedmiotowe, zatem zgodnie z dyspozycją art. 105 k.p.a. należało je umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 282/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, objęte skargą rozstrzygnięcie znajduje podstawę prawna w przepisie art. 105 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd podkreślił, że postępowanie dotyczące rysunków zamiennych stało się bezprzedmiotowe, zgłaszane w nich odstępstwa od projektu budowlanego, jak ustaliły organy dotyczyły robót już wykonanych i w związku, z którymi wszczęte było i ostatecznie zakończone postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na tym, że sąd administracyjny, który winien sprawować kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, sam dokonał naruszenia przepisów postępowania tj.: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia o całość akt sprawy oraz poprzez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia, b) art. 125 § 1 pkt 1 poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, pomimo, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/12. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: a) zawiadomienia Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim z dnia 23 czerwca 2004 r., b) postanowienia Starosty Mińskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., c) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2004 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwana na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe należy wskazać, że konstrukcja drugiego zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 1b)uniemożliwia w tym zakresie przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z "art. 125 § 1 pkt 1", autor skargi kasacyjnej, ani w treści zarzutu, ani w jej uzasadnieniu nie wskazał odnośnie drugiego przepisu, jakiej ustawy on dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd kasacyjny nie powinien natomiast domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Z kolei przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis jedynie ustrojowy, którego naruszenia nie można dopatrywać tylko w tym, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok niezgodny z oczekiwaniem skarżącego. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych do sprawowania kontroli po względem zgodności z prawem. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że skarga kasacyjna od wyroku na który powołuje się w treści analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej, została rozpoznana przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 stycznia 2015 r. pod sygn. akt II OSK 1502/13, którym to wyrokiem skargę kasacyjną oddalono. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, gdyż w/w sprawa dotyczyła skargi na decyzję wydaną przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Na uwzględnienie nie zasługiwał również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej - rażącego naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. Co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, ale kontroluje legalność ustalenia stanu faktycznego przez organ. Z tych też powodów naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. wystąpi, gdy przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonego aktu, doprowadzi do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Taka sytuacja jednak nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Odniesienie się do tej kwestii, bez postawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej stosownego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, wykracza poza granice niniejszej sprawy, wyznaczonej przede wszystkim przez autora skargi kasacyjnej granicami zaskarżenia jak i zarzutami kasacyjnymi. Odnośnie z kolei naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych koniecznym jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazania, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Wskazując na ogólnikowe stwierdzenie "nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi", skarżący powyższych warunków nie spełnił. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego z wymienionych powyżej dokumentów z uwagi na nie wykazanie bezpośredniego związku z niniejszą sprawą jak i brakiem zarzutów pozwalających skutecznie zakwestionować stan faktyczny niniejszej sprawy oraz jego ocenę. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też, Starosta Miński prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia rysunków zamiennych, z uwagi na fakt, że nie mógł go kontynuować skoro zostało wszczęte postępowanie naprawcze przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim. Pamiętać bowiem należy, iż w przypadku ujawnienia naruszenia przepisów Prawa budowlanego przez inwestora, pierwszeństwo ma postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego przed postępowaniem wszczętym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z kompetencji ustawowych organów nadzoru budowlanego określonych w art. 84 ust. 1 pkt 1, 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 84b ust. 1, ust. 3 Pr. bud. Postępowanie prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej powinno ulec zawieszeniu, jeżeli w sprawie tej samej inwestycji zostało wszczęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.