II GSK 2311/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 98/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Spółki z o.o. w L. na rzecz Ministra Środowiska sto osiemdziesiąt (180) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 98/14, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie koncesji na wydobywanie rud miedzi. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Środowiska udzielił KGHM Polska Miedź S.A. koncesji na wydobywanie rud miedzi ze złoża "Lubin - Małomice" położonego w obrębie miasta Lubin oraz gmin: Rudna, Lubin, Polkowice w województwie dolnośląskim. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie powyższej koncesji złożyła A. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie z powyższego wniosku na podstawie art. 127 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu Minister wskazał na treść art. 28 k.p.a., regulującego instytucję strony postępowania oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, którego istnienie jest niezbędne, by stwierdzić, że podmiot posiada status strony postępowania. Organ dokonał również rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym, a interesem faktycznym i stwierdził, że podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie stosownych czynności przez organ administracji. W świetle powyższego organ wskazał, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie. Minister Środowiska podkreślił, że skarżąca wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu koncesyjnym, jak i do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym szkodliwym oddziaływaniem robót górniczych. Zdaniem organu, w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę zgłaszanego przez nią roszczenia i w konsekwencji uprawniałby ją do żądania stosownych czynności organu. Koncesja nr 10/2013 nie nakłada bowiem na nią żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień, wobec czego rozstrzygnięcie w niej zawarte nie dotyczy bezpośrednio skarżącej. W ocenie organu koncesyjnego, żadna ze wskazanych przez spółkę okoliczności nie stanowi podstawy materialnoprawnej konstytuującej interes prawny, a tym samym dającej podstawę do uznania spółki za stronę w postępowaniu. Organ dodał, że swój interes prawny spółka uzasadniała położeniem należącej do niej nieruchomości gruntowej oraz toczącym się postępowaniem sądowym pomiędzy nią a KGHM Polska Miedź S.A., w przedmiocie odszkodowania za nakłady poniesione w celu zabezpieczenia budowli położonej na tej nieruchomości przed szkodami górniczymi. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża jest regulowane przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.g.g.), która w art. 41 ust. 1 i 2 wskazuje kto jest, a kto nie jest stroną w postępowaniach o udzielenie koncesji. Organ podkreślił, że regulacja ta zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, w toku postępowania o udzielenie koncesji organ koncesyjny prawidłowo ustalił, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej znajduje się nie w obszarze górniczym, ale w terenie górniczym, który zgodnie z art. 6 pkt 15 p.g.g. jest przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g., skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie koncesji oraz nie jest uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ stwierdził, że wskazanie przez skarżącą pozostałych przepisów prawa materialnego nie uzasadnia zaś jej interesu prawnego, dowodząc jedynie wystąpieniu interesu faktycznego. Organ nie podzielił stanowiska spółki odnośnie tego, iż jej interes prawny w toczącym się postępowaniu można wywieść z art. 147 ust. 3 p.g.g., regulującego odpowiedzialność za szkody związane z działalnością górniczą. Przepis ten daje uprawnienia do dochodzenia roszczeń wynikających z rzeczywistych szkód wywołanych ruchem zakładu górniczego na drodze cywilnej, i będąc gwarantem ochrony praw takiego podmiotu wyłącza ewentualny interes prawny w postępowaniu administracyjnym opartym na takiej podstawie. Związku z powyższym, zdaniem organu, skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez uznanie, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie. Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację twierdząc, że legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.c.), art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm,; powoływanej dalej jako: p.b.) oraz art. 147 ust. 3 p.g.g. wskazują jedynie na interes faktyczny spółki. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że udzielenie koncesji ma bezpośredni wpływ na sferę jej praw i obowiązków, bowiem w wyniku wykonywania koncesji nie może ona swobodnie korzystać ze swojej własności oraz powstają dla niej obowiązki zabezpieczenia posiadanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację. Uprawniona z koncesji uczestniczka postępowania KGHM Polska Miedź SA wniosła o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu. Zdaniem uczestniczki, skarżącej nie przysługiwała legitymacja czynna do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bowiem nie posiadała ona statusu strony w postępowaniu koncesyjnym w świetle art. 41 ust.1 i 2 p.g.g. Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma okoliczność, iż posiadana przez skarżącą nieruchomość nie znajduje się w obszarze górniczym objętym koncesją z dnia 2 września 2005 r., a jedynie na terenie górniczym, który zgodnie z art. 6 pkt 15 p.g.g. jest przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść art. 6 pkt 5 i pkt 15 p.g.g. definiuje pojęcia "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości, która znajduje się poza obszarem górniczym, a jedynie na terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia koncesji dla KGHM Polska Miedź SA na wydobywanie rud miedzi ze złoża Lubin-Małomice. Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, iż spółka skarżąca decyzję o udzieleniu koncesji dla KGHM Polska Miedź SA nie legitymuje się statusem strony w tym postępowaniu koncesyjnym. Sąd przywołał treść art. 41 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości o numerach [...[. Za błędne WSA uznał stanowisko spółki, iż należąca do niej ww. nieruchomość gruntowa znajduje się w projektowanym obszarze górniczym, bowiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. obszarem tym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów oraz prowadzenia robót niezbędnych do wykonywania koncesji. Nieruchomość gruntowa stanowiąca własność skarżącej znajduje się zaś ok. 600 m ponad eksploatowanym złożem i nie jest położona w granicach obszaru górniczego, a jedynie w granicach terenu górniczego. Ustalenie to, zdaniem Sądu, doprowadziło do prawidłowego wniosku, że w sprawie ma zastosowanie art. 41 ust. 2 p.g.g., co z kolei skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego przez organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzja organu była prawidłowa. WSA podniósł, że od 1 stycznia 2012 r. mocą ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wprowadzono nowy model określania strony w postępowaniu koncesyjnym, zawężając krąg podmiotów postępowania koncesyjnego. Organ koncesyjny, ustalając uczestników postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia koncesji, ma obowiązek respektować treść art. 41 ust. 2 p.g.g., niezależnie od relacji pomiędzy tym przepisem, a art. 28 k.p.a. Art. 41 ust. 2 p.g.g. reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Art. 41 ust. 2 p.g.g. jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie w postępowaniu koncesyjnym przepisu ogólnego, tj. art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do właścicieli nieruchomości gruntowych, art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. jest regulacją wyczerpującą, a przy tym niezależną od interesu prawnego. Za prawidłowe WSA uznał stanowisko organu, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji nr 10/2013. Z treści art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. wynika bowiem jednoznacznie wyłączenie możliwości uzyskania przez spółkę statusu strony z uwagi na to, iż jest ona właścicielem nieruchomości gruntowej położonej poza granicami obszaru górniczego. W toku postępowania administracyjnego organ koncesyjny prawidłowo ustalił, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej znajduje się nie w obszarze górniczym, lecz w terenie górniczym, który zgodnie z art. 6 pkt 15 p.g.g. jest przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Za nieuzasadnione Sąd uznał wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z wyroku Sądu Okręgowego w Legnicy z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. akt [...]), w którym KGHM Polska Miedź S.A. została zobowiązana do zapłaty na rzecz właściciela nieruchomości kwoty ok. 307.000 zł tytułem odszkodowania za nakłady poniesione w celu zabezpieczenia konstrukcji budowli przed szkodami górniczymi. Orzeczenie SO w Legnicy mają znaczenie jedynie dla postępowania dotyczącego szkód górniczych. W przypadku rzeczywistego wyrządzenia określonej powyżej szkody, podmiot może dochodzić jej naprawienia na zasadach określonych w p.g.g. lub w Kodeksie cywilnym. Pozostaje to jednak bez wpływu na powstanie interesu prawnego w rozumieniu art. 41 p.g.g. Sąd I instancji wskazał, że art. 147 ust. 3 p.g.g. reguluje odpowiedzialność za szkody związane z działalnością górniczą. Przepis ten dotyczy uprawnień podmiotu, któremu została wyrządzona rzeczywista szkoda w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego oraz uprawnień do dochodzenia swoich roszczeń na drodze cywilnej. Tym samym, będąc gwarantem ochrony praw takiego podmiotu, wyłącza oparty na tej podstawie ewentualny interes prawny w postępowaniu administracyjnym. II Skargę kasacyjną złożyła A. Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 28 k.p.a. i art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez uznanie, że art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie. 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Środowiska art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. prawidłowego wyznaczenia granic obszaru koncesyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. oraz wykazania, czy obszar ten obejmuje nieruchomość skarżącej, co ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uczestnik postępowania KGHM Polska Miedź S.A. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Ponieważ tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny warunkuje prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, najpierw należy ocenić zarzut procesowy dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jako naruszone przez Sąd przepisy prawa procesowego wnosząca skargę kasacyjną wskazała art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Środowiska art. 7, 77 § 1 k.p.a. i niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. prawidłowego wyznaczenia granic obszaru koncesyjnego oraz wykazanie, czy obszar ten obejmuje nieruchomość spółki A. Powyższy zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony. Jest on ogólnikowy i właściwie całkowicie gołosłowny. W decyzji koncesyjnej określone zostały precyzyjnie współrzędne wyznaczające obszar górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. i teren górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g., a na mapie będącej załącznikiem do tej decyzji oznaczono dokładnie lokalizację obszaru i terenu górniczego. Nie ma więc żadnej wątpliwości, co do przebiegu wyznaczonych koncesją granic obszaru górniczego i terenu górniczego. W tym miejscu dodać trzeba, że wydanie decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopalin jest uwieńczeniem długotrwałego i wieloetapowego procesu przewidzianego w ustawie p.g.g. (na który składa się m.in. sporządzenie dokumentacji geologicznej i zatwierdzenie jej w drodze decyzji Ministra Środowiska, ocena Projektu zagospodarowania złoża, uzgodnienia koncesji z Ministrem Gospodarki i organami samorządowymi). Zarzut, że kwestie natury zasadniczej, tj. granic obszaru górniczego i terenu górniczego nie są wyjaśnione, aby być skutecznym, musiałby precyzować na czym polega wątpliwość, co do przebiegu omawianych granic lub w którym miejscu strona dostrzega nieprawidłowości. Skoro żadne konkretne niejasności ani nieprawidłowości nie zostały wskazane, to stwierdzenie, że kwestia granic nie jest dostatecznie wyjaśniona jest gołosłowne i nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Oprócz braku merytorycznej argumentacji przemawiającej za zasadnością omawianego zarzutu za jego bezzasadnością dodatkowo przemawia fakt, że sama skarżąca zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i w skardze do WSA potwierdzała, że jej nieruchomość znajduje się w granicach terenu górniczego nie zaś w obszarze górniczym. Na zakończenie trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdzając, że nieruchomość skarżącej znajduje się w granicach terenu górniczego, nie zaś w granicach obszaru górniczego (skarga do WSA, karta akt sądowych - nr 5), wyjaśnił z czego wywodzi ten pogląd, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony, bowiem uzasadnienie wyroku w tej kwestii w pełni poddaje się kontroli. Za nieusprawiedliwiony uznać należy także drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. i uznanie go za lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie koncesyjne wszczęto wnioskiem KGHM Polska Miedź SA z dnia 4 grudnia 2012 r., zaś od 1 stycznia 2012 r. sprawy koncesji na wydobywanie kopalin reguluje cytowana wyżej ustawa prawo geologiczne i górnicze z dnia 5 sierpnia 2011 r. i to ta ustawa znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2014 r. (II GSK 1280/13) od dnia 1 stycznia 2012 r., zgodnie z jednoznacznym uregulowaniem art. 41 ust. 2 p.g.g. stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że uregulowanie art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., bowiem kwestia udziału właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym została oceniona i rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości położonych poza obszarem górniczym zostali wyłączeni od udziału w postępowaniu koncesyjnym. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, bowiem wykluczenie ich z postępowania koncesyjnego zostało przesądzone w ustawie. Skoro zaś właściciele nieruchomości spoza obszaru górniczego są wyłączeni z postępowania koncesyjnego, to nie mogą skutecznie zaskarżyć decyzji koncesyjnej, bowiem nie mają legitymacji procesowej do takiego działania. W tym stanie rzeczy także pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący wadliwego uznania art. 41 ust. 2 p.g.g. za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec tego, że wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.