II SA/Sz 1325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie m.in. art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.); Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959); Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz.3); Burmistrz odmówił L. S. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. C. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż w dniu 11 lipca 2013 r. L. S. złożyła wniosek o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. C. ur. [...] r. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Z informacji zawartych w orzeczeniu wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 kwietnia 2011 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Do wniosku wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenia i oświadczenia o dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym, uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, tj. w 2011 r. na podstawie których organ ustalił, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie L. S. wyniósł [...] zł. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza [...] zł na osobę. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia wnioskodawczyni była Hurtownia Wielobranżowa. Stosunek pracy ustał z dniem 5 listopada 2009 r., w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. L. S. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna posiadająca prawo do zasiłku. Zasiłek wypłacany był w okresie od 23 marca 2010 r. do 22 marca 2011 r., a jego utrata nastąpiła z powodu maksymalnego okresu jego pobierania. Z dniem 1 lipca 2011 r. strona utraciła status osoby bezrobotnej na własny wniosek. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia L. S. a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, ponieważ ustanie zatrudnienia nastąpiło na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności A. C. W związku z powyższym brak jest przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. podniosła, iż jest ona dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, albowiem jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców (ojciec również posiada orzeczenie o niepełnosprawności). W tej sytuacji nie może podjąć żadnej pracy. Podała też, iż ażeby opiekować się matką wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy i w okresie od 1 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż w aktualnym stanie prawnym, który obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. odwołującej nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłki opiekuńczego. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U z 2012 poz.788 i 1529 ) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z konieczności; sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osób w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wymieniona przesłanka nie występuje ponieważ stosunek pracy odwołującej się ustał wskutek wypowiedzenia przez zakład pracy w dniu 5 listopada 2009 r., a niepełnosprawność matki datuje się od 2011 r. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Powyższą decyzję L. S. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powtórzyła w niej argumentację zawartą w odwołaniu a nadto podniosła, iż rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnym ustaleniu jej sytuacji rodzinnej, gdyż w decyzjach podano, iż zamieszkuje z córką i wnuczką, podczas gdy skarżąca nie posiada dzieci. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia stanu rodzinnego skarżącej zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] r. przy czym błąd ten nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 29 maja 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R., zgłaszając swój udział w sprawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz procesowego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny eliminuje z obrotu prawnego akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność skargi. Skarżącej odmówiono prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką, która wymaga opieki o jakiej mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedynym powodem odmowy przyznania skarżącej prawa do tego świadczenia było uznanie przez organy obu instancji, iż skarżąca nie spełnia wynikającego z ww. przepisu warunku tj. rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Kontrolując prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania Sąd stwierdził, iż skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, iż po rezygnacji przez nią ze statusu osoby bezrobotnej zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, które pobierała do dnia 30 czerwca 2013 r. Decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych stwierdzeń w tym zakresie. Również organ II instancji do kwestii tej, mimo treści odwołania, nie odniósł się. Ma ona jednak – zdaniem Sądu – istotne znaczenie dla sprawy, a organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Należy bowiem mieć na uwadze, iż uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie dokonano wskazania kryteriów przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. Od wejścia tych zmian w życie świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17, przysługuje tylko z tytułu opieki nad osobami dorosłymi, jeżeli ich niesprawność, uprawniająca opiekuna do tego świadczenia powstała przed ukończeniem 18, bądź w przypadku kontynuowania nauki – 25 roku życia. Jeśli niepełnosprawność powstała później – opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z opisaną wyżej nowelizacją ustawy z dniem 30 czerwca 2013 r. wygasło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego skarżąca wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. zwróciła się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego a w istocie o kontynuację uprawnienia do świadczenia umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest natomiast – jak wynika z brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy "rezygnacja z zatrudnienia". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy, nie zasługuje na akceptację. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest przede wszystkim zapewnienie należytej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, skoro wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza zresztą z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na nie podejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w tym przepisie powodu. Skoro bowiem sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby do sytuacji, że wnioskodawca posiadający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego musiałby uciekać się do działań polegających na krótkotrwałym zatrudnieniu się (co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki), wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy też dobru osoby niepełnosprawnej. Przyjęcie prezentowanego przez organy obu instancji stanowiska prowadziłoby też do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. W świetle wyżej wspomnianych wartości konstytucyjnych celem nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., wskazując, iż "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". Powyższa ocena Trybunału Konstytucyjnego potwierdza wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją tej niewłaściwej wykładni i w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, jest konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu pełnego materiału dowodowego, związanego z przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i nie ustosunkowanie się do tej kwestii, mimo powoływania się na tę okoliczność przez skarżącą. Należy też zwrócić uwagę na niestaranność w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, przejawiającą się m.in. w przekręcaniu nazwiska matki skarżącej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej świadczenia, o które się ubiega, z uwzględnieniem stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2012 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.