II GSK 2077/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarząd Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 72/14 w sprawie ze skargi Gminy B. D. na decyzję Zarząd Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Gminy B. D. na rzecz Zarządu Województwa D. 2550 (słownie: dwa tysiące pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z 30 maja 2014r. sygn. akt: III SA/Wr 72/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Gminy B. D. na decyzję Zarządu Województwa D. z [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu pt. "Zmiana sposobu użytkowania obiektów po ZGKiM, położonych przy ul. [...] z przeznaczeniem na lokale socjalne w B. D." i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa D. z [...] sierpnia 2013r. nr [...]; zasądził od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 1.500,00 zł tytułem kosztów postępowania i określił, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sąd I Instancji podał, że zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa D. jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2013r. określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu pt. "Zmiana sposobu użytkowania obiektów po ZGKiM, położonych przy ul. [...] z przeznaczeniem na lokale socjalne w B. D." w kwocie 55.513,83 zł. W naborze w trybie konkursowym w zakresie Działania nr 9.1 "Odnowa zdegradowanych obszarów miejskich w miastach powyżej 10.000 mieszkańców" RPO dla Województwa D. na lata 2007-2013, na podstawie złożonego wniosku przyznano gminie dofinansowanie projektu w łącznej wysokości nieprzekraczającej 1.305.297,26 zł, stanowiące nie więcej niż 70% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych na zrealizowanie wnioskowanej inwestycji o wartości 1.864.896,91 zł. Na podstawie kolejnych aneksów do umowy o dofinansowanie kwotę ustalono na nieprzekraczającą 1.275.747,69 zł, stanowiącą nie więcej niż 70% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu, wynoszących 1.822,496,70 zł. Podczas przeprowadzanej kontroli stwierdzono naruszenie procedury przetargowej. Zamówienie publiczne przeprowadzono w trybie przetargu nieograniczonego. Ogłoszenie o zamówieniu, zgodnie z art. 11 i 12 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 907 dalej-p.z.p.), opublikowano w Biuletynie Zamówień Publicznych, na stronie internetowej gminy i na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy. Według organu, procedurę przeprowadzono jednak z naruszeniem prawa zamówień publicznych. W części III.3) ogłoszenia o zamówieniu stwierdzono, że: "Ocena dokonana zostanie na podstawie złożonych dokumentów wymienionych w sekcji IV, wg formuły spełnia/nie spełnia". Odesłano jednocześnie do sekcji IV ogłoszenia, w której pkt. IV.4.1. znajdowała się jedynie informacja o adresie strony internetowej, na której była dostępna SIWZ. Organ stwierdził, że w taki sposób gmina dopuściła się naruszenia art. 41 pkt 7 p.z.p., ponieważ w przetargu nieograniczonym, zgodnie z art. 42 p.z.p., od dnia publikacji ogłoszenia, na stronach internetowych udostępniana jest SIWZ, nie jest dopuszczalne odsyłanie w treści ogłoszenia do zapisów SIWZ. Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie spowodowało to nałożenie korekty finansowej. Z uwagi na brak możliwości obliczenia rozmiaru szkody wywołanej tym naruszeniem, dla ustalenia wysokości korekty finansowej zastosowano metodę wskaźnikową. Na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z [...] maja 2011r. w sprawie przyjęcia dokumentu "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 ze zm., w wersji ustalonej uchwałą nr [...] z 18 grudnia 2012r. oraz na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z [...] kwietnia 2011r. w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej w projektach realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, z uwagi na określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, w Informacji pokontrolnej nałożono korektę finansową w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych poniesionych na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie. II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 19 sierpnia 2013 r. Gmina nie zgodziła się z argumentacją organu, że wskazane naruszenia art. 41 pkt. 7 p.z.p. wywołało rzeczywistą szkodę. Zaprzeczyła, że powstała jakakolwiek szkoda. Odpowiadając na skargę instytucja zarządzająca wniosła o oddalenie skargi. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga była zasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ocena legalności postępowania organów publicznych w rozpatrywanej sprawie powinna być dokonana na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej-u.f.p.). Artykuł 67 u.f.p. przyjmuje, że decyzja w przedmiocie zwrotu środków jest wydawana w trybie przepisów k.p.a. W kwestii ustalania i nakładania korekt finansowych art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. odsyła wprost do art. 98 rozporządzenia nr 1083. W sprawie odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań wskazano natomiast ogólnie na przepisy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy). Oznacza to odesłanie do art. 207 u.f.p. Biorąc pod uwagę różnice między art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z 18 stycznia 2013r.( sygn. akt: II GSK 1777/12), wg którego korekta powinna być ustalana odrębną decyzją administracyjną, poprzedzoną przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a art. 207 u.f.p. stanowi o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, należy przyjąć, że korekta finansowa i zwrot środków, w sensie ekonomicznym sprowadzające się wprawdzie do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, to jednak stanowią one dwie odrębne instytucje. Organy administracji publicznej powinny więc wydać osobne decyzje: - o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083; - o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.). W świetle tych uwag należy przyjąć, że w sprawie ustalenia i nałożenia na gminę korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107§1 k.p.a., skoro organowi przysługiwała kompetencja do władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. IV. Zarząd Województwa D., działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw z art. 3§1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie; sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o ,,ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006) i o ,,zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw z art. 207 u.f.p.); sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie, powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uznać jednocześnie ; sąd niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów, b. naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: -sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie, - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne poprzez sformułowanie ,, wskazane uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym". II. przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a to: a. art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje o: ,,ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006) i o ,,zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw z art. 207 u.f.p.), b. art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006-poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej w sytuacji gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183§1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Mając na uwadze treść podniesionych zarzutów, jak i towarzyszącej im argumentacji należy przypomnieć, że Sąd I instancji uwzględnił skargę uznając, że postępowanie w przedmiocie nakładania korekty finansowej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zwrotu środków i winno być zakończone decyzją administracyjną w trybie art.107§1 k.p.a. w tym przedmiocie. Zatem dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności. Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego z prawem stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Odnosząc się do tak zarysowanego problemu należy wskazać, że kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014r., sygn. akt: II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.p.f. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie sygn. akt: II GPS 2/14. Wobec tego za błędne należało uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące wyżej opisanej kwestii. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 2.550,00 zł określono na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461).