II SA/Wa 1977/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. L. jest emerytem Policji od 16 czerwca 1989 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Przedmiotowe świadczenie R. L. pobierał do 2005 r., tj. do czasu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisów nowelizujących rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8 tego rozporządzenia pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił R. L. naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011. Natomiast sprawa odmowy wypłaty zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia pieniężnego za rok 2012 została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponadto ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wyeliminował z obrotu prawnego własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. przyznającą R. L. prawo do przedmiotowego świadczenia pieniężnego. R. L. pismami z dnia 31 grudnia 2012 r. oraz z dnia 2 stycznia 2013 r. zwrócił się do KPP w [...] i KWP [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. W wyniku wniesienia przez R. L. wniosku do organu wyższego stopnia o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji przez organ I instancji, Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Wnioskiem z dnia [...]kwietnia 2013 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji, dokonując analizy przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. R. L. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że badana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. Dokonując ponownie analizy przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. R. L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze powołał się na wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 146/13. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że KPP w [...] niesłusznie umorzył postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika, organ podniósł, iż jedyną inną możliwą do podjęcia czynnością procesową w sprawie byłaby odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania, a zatem nie można przypisać KPP w [...] rażącego naruszenia prawa. Ponadto, R. L. w postępowaniach przed KGP skarżył decyzję KWP [...], nie podejmując wcześniej procedury instancyjnej, w związku z czym organ orzekający badał przesłanki nieważnościowe w odniesieniu do orzeczenia KWP [...], a więc wadliwe są zarzuty strony z art. 156 K.p.a. kierowane pod adresem orzeczenia KPP w [...], przytaczane na tym etapie sprawy. Skarżący uzupełnił argumentację skargi w kolejnych pismach procesowych z dnia 4 listopada 2013 r., 23 listopada 2013 r., 15 marca 2014 r. oraz 5 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. L. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nie naruszają prawa. Powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Należy podzielić stanowisko Komendanta Głównego Policji, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Należy jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie, w której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie, pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku zatem, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, organ administracji zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony (vide: M. Jaśkowska Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 21, Komentarz – LEX/el.2011; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; wyrok NSA z dnia 21 marca 2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859). Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem sprawa administracyjna, lecz decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza zatem, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. wyraźnie określił, iż wnosi o poddanie decyzji nieostatecznej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności, nie precyzując jednocześnie, która z przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. w jego ocenie zaistniała. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Komendant Główny Policji przeprowadził kontrolę kwestionowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzając w konkluzji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Powyższą ocenę organu Sąd uznał za prawidłową. Należy zgodzić się z Komendantem Głównym Policji, że Komendant Wojewódzki Policji [...] był organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Nie można też uznać, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji można mówić tylko wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W świetle powyższego nie można stwierdzić, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy Komendant Powiatowy Policji w [...] umarzając postępowania w przedmiocie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012 powołał się na istniejące w obrocie prawnym wcześniejsze ostateczne decyzje tego organu rozstrzygające w przedmiocie tego świadczenia pieniężnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L., który podpisał kwestionowaną decyzję posiadał stosowne upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do podpisania decyzji w jego imieniu, które wynikało z załączonej do akt administracyjnych decyzji nr 76/2013 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach gospodarki mieszkaniowej. Kontrolowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nie jest też dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz została skierowana do podmiotu będącego stronę w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie można też uznać, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), a także, że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.). Brak też podstaw do stwierdzenia, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zawiera wady, które powodowałyby jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Należy tym samym zgodzić się z oceną Komendanta Głównego Policji, że w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.