I OSK 1037/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 236/14 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 236/14 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie specjalnego zasiłku celowego stanowi art. 16a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej: u.ś.r.). Zgodnie z nim specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Organy orzekające w sprawie uznały za bezprzedmiotowe postępowanie w sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (3 października 2013 r.) osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nad którą opiekę sprawowała wcześniej jej córka (obciążona obowiązkiem alimentacyjnym), zmarła (15 lipiec 2013 r.). Stosownie do art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Decyzja podejmowana w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma charakter konstytutywny. Jak wynika bowiem z analizy regulacji zawartej w art. 16a w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. może ona kształtować uprawnienia do świadczenia jedynie na przyszłość, od ściśle określonego momentu. Nawet jeśli wnioskodawca spełnia przesłanki uzyskania świadczenia w okresie wcześniejszym, aniżeli miesiąc złożenia kompletnego wniosku, nie ma możliwości przyznania mu tego uprawnienia od innej (wcześniejszej) daty. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają także rezultaty wykładni celowościowej art. 16a u.ś.r. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma stanowić nie gratyfikację za sprawowaną opiekę, ale formę publicznej rekompensaty za rezygnację z zatrudnienia (i związanych z nim dochodów) ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego jeśli wnioskodawca opieki już nie sprawuje (chociaż wcześniej sprawował) nie może domagać się wypłacenia mu takiej rekompensaty. Nie ma zatem wątpliwości, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym wnioskodawczyni nie przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pewne wątpliwości może natomiast budzić stanowisko organów administracji, co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, a w ślad za tym podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej z 3 października 2013 r. miało charakter "przedmiotowy", bowiem istniał jego podmiot (skarżąca jako ewentualny beneficjent świadczenia) oraz przedmiot (uprawnienie, o które skarżąca się ubiegała). To że nie zachodził jeden z elementów stanu faktycznego sprawy, który odpowiadałby hipotezie normy będącej podstawą przyznania świadczenia, nie przesądza o braku przedmiotu postępowania, lecz co najwyżej o odmowie przyznania świadczenia. Zważywszy jednak na analogiczne skutki decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania świadczenia, jak i decyzji odmawiającej przyznania żądanego świadczenia (jaka powinna w tej sprawie zostać podjęta), Sąd stwierdził, iż nie doszło do takiego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła M. C., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o przyznanie radcy prawnemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zważywszy, iż koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części przez stronę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię art. 16a w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. polegające na pominięciu, że przyznany na mocy tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy powinien być przyznany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności, co było wynikiem wadliwego uznania, iż prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a nie od daty uzyskania niepełnosprawności, co z kolei pozostaje w sprzeczności z istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. przez niewłaściwe zastosowanie art. 69 Konstytucji przez pominięcie zasady równości w dostępnie do świadczeń z tytułu sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi oraz naruszenie zasady gwarantującej obywatelom będącym osobami niepełnosprawnymi pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, a także 3. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stanowi podstawy do jej uchylenia na mocy powołanego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego spełnione muszą być dwie przesłanki. Po pierwsze, osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w niższej sprawie nie budzi wątpliwości i po drugie, opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia, z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Niewątpliwie skarżąca spełnia przesłanki materialnoprawne wynikające z art. 16a ust. 1 u.ś.r. uprawniające ją do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem matka skarżącej – Z. C. posiadała odpowiednie orzeczenie o niepełnosprawności, a sama uprawniona zrezygnowała z pracy zawodowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Istota specjalnego zasiłku opiekuńczego sprowadza się do zapewnienia środków finansowych osobie, która świadomie rezygnuje z pracy w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Art. 24 ust. 2 u.ś.r., jako początkowy termin przyznania świadczenia, przewiduje się miesiąc złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. To z kolei pozostaje w sprzeczności z celem, jakiemu ma służyć specjalny zasiłek opiekuńczy. Należy tu przywołać art. 69 Konstytucji, który gwarantuje, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07 (Dz.U. Nr 200, poz. 1446) art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że prawo do świadczenia, rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności ustalanej w postępowaniu odwoławczym przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z dokumentami, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Okres czekania na ostateczne ustalenie niepełnosprawności jest zbyt długi, aby skróceniu o taki okres ulegał okres zasiłkowy, uzależniony od daty złożenia kompletnie udokumentowanego podania. Trybunał wskazał, iż zasiłek pielęgnacyjny tylko wtedy spełnia swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Aby zatem ten cel był spełniony należy przyjąć, iż data od której należy się zasiłek pielęgnacyjny powinna być określona w ostatecznym orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności i od tej daty powinien przysługiwać zasiłek pielęgnacyjny. Takie stanowisko potwierdzają wyroki WSA w Krakowie z 20 czerwca 2009 r., III SA/Kr 1228/08 i WSA w Gliwicach z 5 lutego 2009 r., IV SA/Gl 471/08, z którego wynika, iż: "W każdym przypadku, gdy prawo do świadczenia rodzinnego jest uzależnione od niepełnosprawności, winno ono być przyznane od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności. Dotyczy to również świadczenia pielęgnacyjnego." W związku z powyższym, świadczenie to powinno przysługiwać od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub od daty rezygnacji przez osobę uprawnioną z pracy zawodowej. Podkreślenia wymaga, iż od momentu stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, z którym przepis administracyjnego prawa materialnego łączy powstanie prawa do świadczenia strona ma prawo uzyskać to świadczenie. Dlatego ograniczenie terminu od daty złożenia wniosku określone w art. 24 ust 2 u.ś.r. przeczy konstrukcji zabezpieczenia osób niepełnosprawnych wynikającej z art. 69 Konstytucji RP. Przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawa nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. W niniejszej sprawie kwestią sporną było ustalenie daty początkowej przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca spełnia łącznie obie przesłanki, mianowicie matka nad którą sprawowała opiekę legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jednocześnie wymagała stałej opieki, wskutek czego skarżąca zmuszona była zrezygnować z pracy, by móc opiekować się chorą matką. Biorąc pod uwagę takie rozumienie art. 16a ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. łącznie z art. 69 Konstytucji, skarżącej przysługiwałby zasiłek opiekuńczy począwszy od 26 marca 2009 r., tj. od daty uzyskania przez Z. C. orzeczenia o niepełnosprawności. Jednakże, z uwagi na specyfikę charakteru specjalnego zasiłku opiekuńczego i materialno- prawne przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 u.ś.r., można go ustalić za okres od momentu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął rozważania wynikające z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07. Miało to wpływ na niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. polegające na tym, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy błędnie przyjęto, że specjalny zasiek opiekuńczy nie przysługuje odwołującej z uwagi na zgon Z. C., pomimo że zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Naruszono również art. 105 k.p.a., bo zaskarżona decyzja umarzała postępowanie z powodu bezprzedmiotowości, mimo że nie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości, albowiem beneficjentem świadczenia jest skarżąca, a nie jej matka. Zatem jej wniosek winien być rozpoznany merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07 jest jednoznaczny i nie pozostawia żadnych wątpliwości. "Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Oznacza to, że ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie mogą przyjmować za początkowy termin przyznania świadczenia miesiąc złożenia kompletnego wniosku (tzn. prawidłowo wypełnionego i z kompletem załączników) o wszczęcie postępowania. W związku z powyższym orzeczeniem TK, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub od daty rezygnacji przez osobę uprawnioną z pracy zawodowej. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie istnieją bowiem wszystkie konieczne elementy stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiot tego stosunku, jego przedmiot i podstawa prawna. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji powinien ocenić, w jakim okresie, poprzedzającym zgon Z. C. były spełnione obie przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 u.ś.r., warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie radcy prawnemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ ta kwestia należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.