II GSK 2304/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółka z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1622/13 w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. II GSK 2304/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. (dalej: Skarżąca), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. ( dalej: SKO), z dnia [...] października 2013 r. wydaną w przedmiocie wyrażenia opinii co do lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że: Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta N. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul.[...] w N. W dniu 9 maja 2013 r. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N. (dalej: KRPA) po przeprowadzeniu wizji lokalnej stwierdziła, że sklep znajduje się w budynku, w którym usytuowany jest punkt przedszkolny. Ustalenia te zostały potwierdzone ponowną wizją lokalną w dniu 18 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia 2 września 2013 r., KRPA miasta N. wyraziła negatywną opinię na temat lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, w lokalu handlowym – sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul.[...] w N. Wskazano bowiem, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia warunków dotyczących lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo placówki przedszkolnej "[..]", Jego funkcjonowanie potwierdza wpis w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta N., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j., Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Po rozpoznaniu zażalenia SKO postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla miasta N. maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (dalej: uchwała z dnia [...] października 2000r.), wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1286 ze zm., dalej :ustawa o wychowaniu), przez bezpośrednie sąsiedztwo rozumie się sytuację, gdy lokal, w którym znajduje się punkt sprzedaży spełnia jeden z warunków: a. usytuowany jest w tym samym budynku, budowli lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1, b. graniczy bezpośrednio z obiektami wymienionymi w ust.1. Natomiast punkt sprzedaży napojów alkoholowych planowany jest w lokalu handlowym znajdującym się w tym samym budynku, co punkt przedszkolny – "[...]". Wątpliwości dotyczące prowadzenia działalności przez ten punkt przedszkolny zostały przez organ pierwszej wyjaśnione w trakcie prowadzonego postępowania, co uzasadnia przyjęcie, że planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie punktu przedszkolnego. Tym samym, zdaniem SKO, lokalizacja planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych narusza zasady usytuowania na terenie miasta N. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określone w uchwale z dnia [...] października 2000 r. i jest niezgodna z § 3 ust. 1 pkt 2 tej uchwały. Powyższe postanowienie Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że alkohol we wskazanej lokalizacji był już przez nią sprzedawany na podstawie zezwolenia z 2008 r., które utraciło ważność z dniem 31 maja 2013 r. Punkt przedszkolny pojawił się w sąsiedztwie sklepu na początku 2012 r. Nadto w ocenie Skarżącej, organy administracji nie wyjaśniły należycie, czy punkt przedszkolny obecnie funkcjonuje i prowadzi działalność oświatową. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę. W motywach uzasadnienia Sąd, odwołując się do treści art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu, oraz postanowienia § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały z dnia 24 października 2000 r., stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć opiniujących lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. [...] w N., wskazano z jakich powodów punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia warunków określonych w uchwale z dnia 24 października 2000 r., podając okoliczności faktyczne (tj. opisano usytuowanie przedmiotowego punktu sprzedaży w tym samym budynku co placówka przedszkolna), jak i prawne (przytoczono treść § 3 ust 1 pkt 2, jak i rozumienie "bezpośredniego sąsiedztwa" na gruncie ww. uchwały), W takiej sytuacji uznał, iż brak jest wystarczających podstaw do uznania zarzutów Skarżącej za uzasadnione. Wskazał, iż organy odwołały się do nie budzących wątpliwości dowodów świadczących o istnieniu i funkcjonowaniu w tym samym budynku, co punkt sprzedaży napojów alkoholowych placówki przedszkolnej – a więc w "bezpośrednim sąsiedztwie", w rozumieniu wskazanej uchwały Rady Gminy Miasta N. Oceniając również prawidłowo dowody z dokumentów w postaci pism z dnia 6 sierpnia 2013 r. i z dnia 18 września 2013 r. co do funkcjonowania placówki przedszkolnej oraz regulacje prawa miejscowego, zasadnie uznały zarzut naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77 § 1, 80 za bezpodstawny. Sąd zaznaczył, w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej, że w prowadzeniu działalności gospodarczej zasadą jest swobodne prowadzenie tej działalności, także w wymiarze konstytucyjnym (art. 32 Konstytucji RP). Wykluczył jednak, aby można była ją podejmować, jeśli chodzi o detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w oparciu o uznaniową opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, bowiem ogranicza się ona wyłącznie do oceny spełniania przez wnioskodawcę w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – wymogów prawa miejscowego Sąd I instancji wskazał również, że poprzednio udzielone Skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraciło swą ważność, a przed utratą ważności zezwolenia, w tym samym budynku co punkt sprzedaży pojawiła się placówka przedszkolna. W związku z tym, że Skarżąca wystąpiła o wydanie jej ponownie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie, przy wydawaniu opinii co do zgodności jego lokalizacji z warunkami wynikającymi z uchwały z dnia 24 października 2000r, KRPA musiała uwzględnić powyższą okoliczność. Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 §1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd oddalił skargę, mimo że organy: - nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, który przejawia się nie przeprowadzeniem dowodu z zeznań J. D. Dowód ten miał wyjaśnić, czy placówka przedszkolna prowadzona przez świadka faktycznie działa pod adresem [...] w N., gdyż okoliczność ta nie została wykazana w sposób wystarczający przez organ administracji, - błędnie ocenił dowody w postaci dwóch wizji lokalnych przeprowadzanych dnia 09.05.2013 r. oraz 18.07.2013 r. poprzez uznanie, że placówka przedszkolna "[...]" faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organów, bez odniesienia się do nich w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, tj.: 1.art. 18 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 24.10.2000 r., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul.[...] w N. znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie placówki przedszkolnej, a tym samym nie spełnia przesłanek do wydania zezwolenia, pomimo, że punkt przedszkolny faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej, a tym samym nie może znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie, 2. art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust.1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 112 uchwały z dnia 24.10.2000r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobodnej działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy podczas, gdy to Skarżący był podmiotem, który pierwszy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem [...] w N., posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo- administracyjnego. Nadto, w piśmie z dnia 22 lutego 2016r. Skarżąca zgłosiła zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2015 poz. 1515 ze zm.), wobec nie prawidłowego opublikowania tej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 §1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżący wskazał, iż organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego bowiem nie przeprowadziły dowodu z zeznań J. D. celem ustalenia, czy placówka przedszkolna prowadzona przez tego świadka faktycznie działa pod wskazanym adresem, gdyż okoliczność ta nie została wykazana w sposób wystarczający przez organ administracji, jak również błędnie ocenił dowody w postaci dwóch wizji lokalnych przeprowadzanych dnia 09.05.2013 r. oraz 18.07.2013 r. poprzez uznanie, że placówka przedszkolna "[...]" faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Odnosząc się do tak określonego zarzutu wskazać należy, iż z pism Urzędu Miasta N. z dnia [...] sierpnia 2013r. i [...] września 2013r. wynika iż funkcjonowanie placówki przedszkolnej "[...]" przewiduje przerwę wakacyjną. Z tego też względu placówka była zamknięta w czasie okresu wakacyjnego, a więc w okresie w którym przeprowadzono wizje lokalną. Zauważyć również należy, iż Skarżąca przyznała w piśmie z dnia 10 maja 2013r., że w lokalu działa bezpłatny punkt przyjęć przedszkolnych. W tym kontekście zarzut nie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie przesłuchanie świadka J. D. celem ustalenia, czy faktycznie działalność przedszkolna jest prowadzona pod w/w adresem, nie jest uzasadniony. Nie uzasadniony jest również zarzut naruszenia arat. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji zwiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Fakt, iż Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organów, nie może stanowić o zasadności zarzutu przedstawionego przez Skarżącą. Uzasadnienie to umożliwia poznanie stanowiska Sądu I instancji i sformułowania na tej podstawie zarzutów co do wad rozstrzygnięcia, które mogą być podstawą skargi kasacyjnej, umożliwia również Naczelnemu Sądowi Administracyjnego skuteczną kontrolę tego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, iż w uzasadnieniu odniesiono się do zrzutów podnoszonych w skardze, to jest naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej i w tym kontekście naruszenia przepisów Konstytucji RP, czy też o prowadzeniu w tym punkcie już wcześniej sprzedaży alkoholu. Za nieuzasadniony uznać również należy, zarzut naruszenia art. 18 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 24 października 2000r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zauważyć bowiem należy, iż w tej drodze Skarżąca usiłowała podważyć ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy także, że zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Wobec tego, iż Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustalonego stanu faktycznego, a zastosowanie powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, zarzut powyższy uznać należało za nieskuteczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust.1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 24.10.2000r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec nieuzasadnionego naruszenia zasady swobodnej działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnionego uprzywilejowania jednego przedsiębiorcy podczas, gdy to Skarżąca była podmiotem, który pierwszy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem [...] w N., posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Należy odnieść się w związku z tym do celów jaki ma realizować ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Celem tej ustawy jest wychowanie obywateli w trzeźwości. Przepis art. 2 tej ustawy formułuje przykładowe zadania jakie mają być realizowane w dążeniu do osiągnięcia celu jakim jest wychowanie w trzeźwości, wskazując, iż zadania te wykonuje się poprzez kształtowanie polityki społecznej. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, lecz mogą one być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż świetle ustawy o wychowaniu, iż życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny – art. 22 Konstytucji RP. Jako, że cel wychowania obywateli w trzeźwości realizowany jest w drodze odpowiedniej polityki społecznej to uznać należy, iż ograniczenie w postaci zakazu lokalizowania miejsc sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwem np. przedszkoli, realizuje ten cel, bowiem ogranicza możliwość kontaktu dzieci z miejscami sprzedaży alkoholu, ogranicza możliwość wpływu "reklamy alkoholi" na dzieci i w ten sposób wpływa na kształtowanie się ich postaw. Skarżąca podnosiła, iż zezwolenie udzielone na sprzedaż napojów alkoholowych utraciło swoją ważność. W związku z tym Skarżąca ubiegała się o nowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, a w trakcie trwania uprzedniego zezwolenia, w budynku została zlokalizowana placówka przedszkolna. Okoliczności te nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Fakt, iż placówka ta działała równolegle z miejscem sprzedaży alkoholu nie przesądzała z wskazanych wcześniej przyczyn o racjach Skarżącej, tym bardziej, iż w uchwale przewidziano możliwość prowadzenia tej działalność w takiej sytuacji, gdy prowadzenie tych punktów nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach – § 3 ust. 3 uchwały z dnia 24 października 2000r. Jednakże jak już wskazano zezwolenie udzielone skarżącej już wygasło, co organ winien uwzględnić przy rozpatrzeniu tej sprawy. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2015 poz. 1515 ze zm.), zgłoszony w piśmie z dnia 22.02.2016r. jest zarzutem spóźnionym. Przepis art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. pozwala bowiem przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Prawo to nie oznacza jednak prawa do uzupełnienia podstaw kasacyjnych, przez powołanie nowych przepisów. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie przytoczenia nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. nie dostarcza dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych w skardze kasacyjnej, po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.