III SA/Kr 1622/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w N na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 18 ust. 1 i ust. 3a w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.w.t.p.a.") utrzymało w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N z dnia [...] 2013 r., znak: [...], o wyrażeniu negatywnej opinii na temat lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% w lokalu handlowym – sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. B w N. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w N (dalej jako Spółka) wystąpiła do Prezydenta Miasta N o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. B w N. W dniu 9 maja 2013 r. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N (KRPA) przy obecności przedstawiciela Spółki przeprowadziła wizję lokalną w sprawie usytuowania punktu sprzedaży. Stwierdzono, że sklep usytuowany jest w budynku, w którym działają inne podmioty - w tym punkt przedszkolny. Obydwa podmioty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie poprzez zajmowanie powierzchni tego samego budynku. Ustalenia z wizji lokalnej zostały potwierdzone podczas ponownej wizji w dniu 18 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia 2 września 2013 r., znak: [...], Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N wyraziła negatywną opinię na temat lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% w lokalu handlowym – sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. B w N. W jego uzasadnieniu wskazano, że opiniowany pod względem lokalizacyjnym punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. B w N nie spełnia warunków dotyczących lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo placówki przedszkolnej "Punkt przedszkolny - C", której funkcjonowanie potwierdza wpis ewidencyjny w stosownych dokumentach - ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta N zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn., Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka podniosła, że Komisja wydała negatywna opinię, która jest niezgodna ze stanem faktycznym. W ocenie żalącej, negatywna opinia nie powinna być wydana, jeżeli punkt przedszkolny prowadzi działalność fikcyjną lub jest zamknięty. Opisanym na wstępie, kwestionowanym skargą postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO, działające jako organ odwoławczy, podniosło, w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, że na podstawie art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. Rada Miasta N podjęła w dniu 24 października 2000 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tej uchwały, przez bezpośrednie sąsiedztwo rozumie się sytuację, gdy lokal, w którym znajduje się punkt sprzedaży spełnia jeden z poniższych warunków: a) usytuowany jest w tym samym budynku, budowli lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1, b) graniczy bezpośrednio z obiektami wymienionymi w ust.1. Planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych w lokalu handlowym - sklepie spożywczo-przemysłowym, zlokalizowanym w N przy ul. B znajduje się w tym samym budynku, co punkt przedszkolny – "C". W ocenie Kolegium, pojawiające się w czasie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wątpliwości dotyczące prowadzenia działalności przez ten punkt przedszkolny zostały przez organ I instancji szczegółowo wyjaśnione w trakcie prowadzonego postępowania poprzez uzyskanie wyjaśnień Wydziału Edukacji Urzędu Miasta N. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. B jest usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie punktu przedszkolnego "C" poprzez zajmowanie powierzchni tego samego budynku. Zatem lokalizacja planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych narusza zasady usytuowania na terenie miasta N miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w Uchwale Nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. i jest niezgodna z § 3 ust. 1 pkt 2 tej uchwały. Wobec tego Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N nie mogła wydać pozytywnej opinii o zgodności lokalizacji planowanego punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółka, podnosząc, że w kwestionowanej w sprawie lokalizacji alkohol był już przez nią sprzedawany na podstawie zezwolenia z 2008 r., które utraciło ważność z dniem 31 maja 2013 r. Punkt przedszkolny pojawił się w sąsiedztwie sklepu w trakcie tego okresu, tj. ok. początku 2012 r. W ocenie skarżącej Spółki, organy administracji nie wyjaśniły należycie, czy punkt przedszkolny obecnie funkcjonuje i prowadzi działalność oświatową. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że co do zasady, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis § 2 art. 133 przewiduje wprawdzie możliwość otwarcia przez sąd zamkniętej rozprawy na nowo, jednak rozprawa powinna być otwarta na nowo wtedy, jeżeli, jak stanowi § 3 art. 133 P.p.s.a., istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. "Istotnymi okolicznościami" są takie elementy stanu faktycznego, który na dzień wydania przez organ odwoławczy decyzji nie został ujęty w aktach sprawy administracyjnej, a następnie został ujawniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Jednak ta istotna okoliczność w postaci nowego faktu lub dowodu musi wystąpić na moment wydania przez organ decyzji, a nie przez sąd wyroku."(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1167/11, LEX nr 1244501). W odniesieniu zatem do wniosku, zawartego w piśmie skarżącej Spółki z dnia 23 stycznia 2014 r., podnieść należy, że załączone do niego artykuły z gazety zostały dołączone do akt sprawy. Po drugie, postawiony przez stronę skarżącą zarzut SKO - nie rozpoznania wniosku strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym i żądanie zobowiązania przez Sąd Kolegium do uzupełnienia akt sprawy poprzez przedłożenie dowodu w sprawie, "...jaką kwotę wypłaca Wydział Edukacji na funkcjonowanie przedszkola..." - nie może mieć żadnej doniosłości prawnej. Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle wówczas istniejącego stanu faktycznego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r., sygn.. akt I OSK 937/12, LEX nr 1264974). Spełnienie więc żądania strony skarżącej wiązałoby się z ustalaniem stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a tego sąd administracyjny czynić nie może. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem żadnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności wydanych w jej ramach rozstrzygnięć ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn.. akt II GSK 1358/10, LEX nr 1151651). Istotnie, przepisy P.p.s.a. (art. 106 P.p.s.a.) dopuszczają przeprowadzenie tzw. uzupełniających dowodów. Instytucja ta ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości, a nie ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto, żądanie zawarte w piśmie skarżącej Spółki z dnia 23 stycznia 2014 r. nie jest środkiem dowodowym. Zwrócić też należy uwagę, że uzupełniający dowód – dowód z dokumentów - można przeprowadzić tylko w wyjątkowych wypadkach po zamknięciu rozprawy. Aby było to możliwe konieczne jest spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, dotyczy to dowodów z dokumentów znanych stronom, co oznacza, że strona mogła się wypowiedzieć co do takiego dowodu przed zamknięciem rozprawy, mimo że dowodu takiego nie było w aktach spawy. Po drugie, przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Sytuacja ta będzie miała miejsce wtedy, gdy zdaniem sądu do prawidłowego wyrokowania niezbędne jest zapoznanie się z dokumentem przez skład orzekający. Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. stanowi o obowiązku zamknięcia przez przewodniczącego rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu tego przepisu to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Sprawa jest zatem dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały rozpoznane przedstawione przez stronę środki dowodowe (tak J. Gudowski: Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego, PS 2001, nr 4, s. 81). Skoro nie było zgłoszonych środków dowodowych, nie było też konieczności wyjaśnienia wątpliwości i otwarcia rozprawy na nowo. Stąd zgłoszony w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. wniosek otwarcia rozprawy na nowo był nieuzasadniony. Sprawa była bowiem zdatna do wydania wyroku. Oceniając prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.w.t.p.a."), "sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 2 i 3 art. 18 u.w.t.p.a.). Jak stanowi natomiast ust 3a. ww. przepisu "Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2". Z powyższego wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Zakresem przedmiotowym takiej opinii jest wyłącznie kwestia zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwała rady gminy regulującą to zagadnienie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 368/11, LEX nr 1012095). Wskazany w ust. 3a art. 18 u.w.t.p.a. - art. 12 ust. 1 i 2 - przewidują kompetencję organów gminy do ustalenia w drodze stosownych uchwał liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust.2 ). Z wyżej wskazanych regulacji wynika więc, że gmina komisja rozwiązywania problemów alkoholowych przy opracowaniu opinii wymaganej przepisem art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. powinna się kierować tylko tymi ustaleniami, które zostały przyjęte w uchwałach rady gminy, wymienionymi w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Z istoty tej opinii wynika też jej uznaniowość. Przy wydawaniu tej opinii gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, działając w ramach uznania administracyjnego winna opinię należycie uzasadnić, by nie nosiła ona cech dowolności, wskazując zarówno faktyczne jak i prawne powody wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, wynika, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych m. in. na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo – wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich. W ust. 2 ww. § zdefiniowano pojęcie "bezpośredniego sąsiedztwa", przez które w świetle tej uchwały "...rozumie się sytuację, gdy lokal w którym znajduje się punkt sprzedaży spełnia jeden z poniższych warunków: a) usytuowany jest w tym samym budynku, budowli, lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1, b) graniczy bezpośrednio z obiektami wymienionymi w ust. 1." Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć opiniujących lokalizację przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych (zarówno gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jak i SKO) – sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. B w N – wskazano z jakich powodów przedmiotowy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia warunków określonych w uchwale nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r., podając okoliczności faktyczne (tj. opisano usytuowanie przedmiotowego punktu sprzedaży w tym samym budynku co placówka przedszkolna), jak i prawne (przytoczono treść § 3 ust 1 pkt 2, jak i rozumienie "bezpośredniego sąsiedztwa na gruncie ww. uchwały), to brak jest wystarczających podstaw do zarzucenia organom przekroczenia ram uznania administracyjnego i wydania nieprawidłowej i nie znajdującej umocowania w regulacjach prawnych mających zastosowanie opinii. W sytuacji, gdy organy odwołują się do nie budzących w ocenie Sądu dowodów świadczących o istnieniu i funkcjonowaniu w tym samym budynku, co przedmiotowy punkt sprzedaży napojów alkoholowych placówki przedszkolnej – a więc w "bezpośrednim sąsiedztwie" w rozumieniu wskazanej uchwały, co wyklucza w świetle kryteriów wynikających z wiążącej organy administracji publicznej uchwały Rady Gminy Miasta N, do których organy się odwołują, prawidłowo oceniając przy tym dowody z dokumentów w postaci pism z dnia 6 sierpnia 2013 r. i z dnia 18 września 2013 r. co do funkcjonowania placówki przedszkolnej jak i rozumienie regulacji prawa miejscowego, to zarzut naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77 § 1, 80 uznać należało za bezpodstawny. Ważne uchwały Rady Gminy na terenie jej działania stanowią bowiem obowiązujące przepisy prawa miejscowego (por. uchwała 5 sędziów NSA z 28 października 2002 r., sygn.. akt FPK 7/02; publik. w ONSA/2003/2/59). Istotnie, zasadą jest swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, także w wymiarze konstytucyjnym (art. 32 Konstytucji RP). Zauważyć jednak należy, jak trafnie stwierdza glosator, że: "wykluczyć należy, aby można była ją podejmować, jeśli chodzi o detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w oparciu o uznaniową opinię..." gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, w sytuacji, gdy ograniczać się ona musi wyłącznie do oceny spełniania przez wnioskodawcę w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – wymogów prawa miejscowego (por. R. Sawuła w glosie do wyroku WSA z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 83/04; Admin. 2005/1/114-123, glosa przy wskazanym wyroku LEX nr 394345). Stąd, postawiony w skardze zarzut naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ingerencję Państwa w drodze kontrolowanych rozstrzygnięć w swobodę prowadzenia przez stronę skarżącą działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych, jak to ujęła strona skarżąca, należało uznać także za nieuzasadniony. Nie mógł również przesądzić o nieprawidłowości wydanych opinii argument strony skarżącej, że dotychczasowe funkcjonowanie przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych nikomu nie przeszkadzało. Zauważyć jednak należy, że poprzednio udzielone stronie skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraciło swą ważność. Nim jednak to nastąpiło, jak sama przyznaje strona skarżąca, w tym samym budynku co przedmiotowy punkt sprzedaży pojawiła się placówka przedszkolna. Skoro strona skarżąca wystąpiła o wydanie jej ponownie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie, to przy wydawaniu opinii co do zgodności jego lokalizacji z warunkami wynikającymi ze wskazanej uchwały Rady Miasta N, Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N nie mogła pominąć tej istotnej okoliczności stanu faktycznego. Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.