II OZ 873/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 734/14 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] marca 2013 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2013 r. Postanowieniem z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 734/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, między innymi, że z konstrukcji art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony, toteż sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna również samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu decyzji lub postanowienia, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest natomiast możliwe wstrzymanie wykonania innej niż zaskarżonej decyzji (postanowienia), jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w rozpatrywanej sprawie zaskarżono decyzję z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2013 r.. Wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy natomiast tylko decyzji z [...] marca 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozpatrywany wniosek o wstrzymanie wykonania nie mógł więc zostać uwzględniony już tylko z tego powodu, że wnioskiem nie została objęta także zaskarżona decyzja. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. K.. Wskazał, między innymi, że jeżeli zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, to nie można wstrzymać jej wykonania. Determinowanie w tej sytuacji możliwości stosowania art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. wobec decyzji wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy od uprzedniego stwierdzenia istnienia podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powodowałoby, że ochrona prawna wynikająca z przytoczonego przepisu byłaby iluzoryczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2013 r. nie mógł więc zostać uwzględniony już tylko z tego powodu, że wnioskiem nie została objęta także zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jak stanowi art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. ma pojęcie "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności. Przeciwny wniosek nie płynie z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. ani z wykładni systemowej, celowościowej czy funkcjonalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie więc z góry przyjął, że w niniejszym postępowaniu nie można wstrzymać wykonania decyzji, której dotyczył wniosek, jeżeli nie złożono wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny jest świadomy, że odmienny pogląd przedstawiono w powołanych przez Sąd pierwszej instancji postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OZ 60/14), z 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 1582/13) oraz z 7 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OZ 1227/05), jednak z przyczyn przytoczonych wyżej uznaje, że pogląd ten nie jest trafny. Ocena przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postanowieniu jest zgodna z oceną zaprezentowaną w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2012 r., (sygn. akt II OSK 1841/12), z 8 października 2013 r. (sygn. akt II OZ 839/13), z 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OZ 1231/13), z 12 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 256/14), z 18 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2793/13). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.