II SAB/Bk 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.P. do załatwienia wniosku E. N. z dnia [...] lutego 2014 roku, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. na rzecz skarżącej E. N. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej: PINB w B. P.) została wywiedziona na tle następujących okoliczności. E. N. (zwana dalej Skarżącą) w dniu [...] października 2013 r. (data wpływu) złożyła do PINB w B. P. skargę w sprawie legalności oraz prawidłowości posadowienia ogrodzenia działki o nr geod. [...], zlokalizowanej w miejscowości B., gmina B., na drodze powiatowej nr [...]. W dniu [...] grudnia 2013 r., po uprzednio dokonanych czynnościach kontrolnych, organ poinformował Skarżącą o stwierdzeniu zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. W dniu [...] lutego 2014 r. (data wpływu [...] lutego 2014 r.) Skarżąca wystąpiła do PINB w B. P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, przebiegu podjętych rozstrzygnięć w sprawie posadowienia ogrodzenia działki o nr geod. [...] na drodze powiatowej o nr geod. [...] sygn. akt [...]. Jako podstawę prawną podała art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p." W odpowiedzi na ww. wniosek PINB w B. P. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na fakt, iż nie jest ona informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Organ stwierdził, że akta administracyjne objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie są dokumentem urzędowym o jakim mowa w u.d.i.p., w związku z czym dostęp do nich na mocy art. 73 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Ponadto organ zaznaczył, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznych, jeżeli dotyczą określonych sfer życia publicznego. Dodatkowo organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] grudnia nr [...] poinformował stronę skarżącą o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak również o tym, iż o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego ogrodzenia, jego przebiegu i podjętych rozstrzygnięciach strony postępowania będą informowane odrębnymi pismami. Dnia [...] marca 2014 r. Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu – PINB w B. P. w przedmiocie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB w B. P. do podjęcia czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że informacja o którą wnioskuje, jest informacją publiczną i dlatego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez organ. Zaznaczyła również, że dostęp do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego, ponieważ stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach procesowych, zgodnie z art. 73 k.p.a. Natomiast prawo do wglądu do akt postępowania administracyjnego na podstawie u.d.i.p. zarezerwowany jest wyłącznie osobie nie będącej stroną postępowania. Zdaniem strony skarżącej PINB w B. P. pozostaje w bezczynności, gdyż w terminie 14 dni wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udzielił żądanych informacji, zaś od czasu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął już ponad miesiąc. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz wniosła o zobowiązanie PINB w B. P. do przesłania sądowi stosownej dokumentacji dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z treścią pisma organu z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu pisma strona skarżąca podniosła, że organ w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. nie odniósł się w żaden sposób do kwestii uznania jej za stronę postępowania. Wskazał jedynie abstrakcyjną sytuację, w której zastosowanie znajduje art. 73 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, w sytuacji, w której organ stwierdziłby, że ww. jest stroną postępowania, powinien pouczyć ją jako stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, bez potrzeby uzasadniania czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Nieprawidłowe jest stanowisko organu, który dopiero w odpowiedzi na skargę uznaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie dotyczył postępowania skargowego wszczętego pismem z dnia[...] października 2013 r. (data wpływu: [...] października 2014 r.). Takie twierdzenie organu nie znajduje uzasadnienia we wcześniejszych pismach organu. Skarżąca zaznaczyła, że w swoich pismach jednoznacznie wskazywała, że chodzi jej o postępowanie administracyjne. W związku z tym, że organ nie podjął jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia sprawy, tym samym naruszył podstawowe zasady określone w k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.), zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), zasadę tłumaczenia przesłanek (art.11 k.p.a.) oraz zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. :Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność albo wniosku o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest więc stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co oznacza, że następuje w formie czynności materialno - technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda następuje w drodze decyzji – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zauważenia jednak wymaga, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym oraz, gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy żądane przez Skarżącą informacje, tj. akta administracyjne w sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego posadowienia ogrodzenia działki o nr geod. [...], zlokalizowanej w miejscowości B., gmina B., na drodze powiatowej nr [...] można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informację publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a nawet te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 240/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 14/13). Należy też zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd odnośnie uznania żądanych przez stronę skarżącą informacji, tj. akt sprawy administracyjnej, za informację publiczną. Akta spraw administracyjnych, z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych, czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną, stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 894/13 oraz wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji o udzielenie, której wystąpiła Skarżąca we wniosku z dnia 11 lutego 2014 r. odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Rację ma zatem Skarżąca twierdząc, że informacja, o którą wnioskuje, jako odnosząca się do działania podmiotu publicznego, a takim podmiotem PINB w B. P. niewątpliwie pozostaje, jest informacją publiczną. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, PINB w B. P. odmawiając Skarżącej udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznał wniosku Skarżącej o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał PINB w B. P. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku Skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.