II OSK 2595/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 882/14 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od S. H. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 882/14 po rozpoznaniu skargi M.. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2012 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek M.. S., obywatela [...], o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 191, poz. 1133 – zwanej dalej: "ustawa abolicyjna"). W tym samym dniu załączono także pełnomocnictwo udzielone przez M. S. – J. H. do reprezentowania go przed Wojewodą[...]. W dniu 15 lipca 2012 r. do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wpłynęło pismo J. H., z prośbą o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda[...], na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a."), umorzył przedmiotowe postępowanie. W dniu 19 listopada 2012 r. wpłynął do organu wniosek M.. S. o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. W uzasadnieniu cudzoziemiec wskazał na rażące zaniedbanie ze strony pełnomocnika, a w szczególności wycofaniem wniosku bez wiedzy cudzoziemca. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...], działając podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że cudzoziemiec do złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony załączył pełnomocnictwo do działania w jego imieniu przez J. H. w przedmiotowym postępowaniu. Pełnomocnictwo to nie zostało wycofane ani ograniczone przez M.. S., w związku z czym organ uznał, iż pismo pełnomocnika z prośbą o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie spełniało przesłanki czynności prawnej dokonanej przez przedstawiciela w granicach umocowania, pociąga więc za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego w postaci decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, iż wystąpiła przesłanka do uchylenia pierwotnej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniesionego przez cudzoziemca odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że strona nie może skutecznie powoływać się na dyspozycje zawarte w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Ustanowienie pełnomocnika nie uniemożliwia jej czynnego udziału w postępowaniu, zaś okoliczność wydania decyzji w wyniku przestępstwa nie została stwierdzona orzeczeniem sądowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M.. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10, art. 12, art. 77 k.p.a. poprzez brak zbadania i wyjaśnienia ważnych dla sprawy okoliczności, uniemożliwienie stronie udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej i ustawy o cudzoziemcach. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Za przedwczesne uznał Sąd stanowisko organów, że brak jest podstaw do uchylenia pierwotnej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wnosząc bowiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. podnosił, iż występujący w jego imieniu pełnomocnik nie reprezentował go należycie, składając bez zgody cudzoziemca wniosek o umorzenie postępowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów rolą orzekających w postępowaniu wznowieniowym organów było podjęcie działań mających na celu ich zweryfikowanie. Analizując akta sprawy, Sąd stwierdził, że postępowanie J. H. nie było zgodne z wolą skarżącego, a jej działania pozostawały w sprzeczności z interesem cudzoziemca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska procesowego Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie istnienia określonej w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy odrzucenia skargi skarżącego i jednoczesne nieprawdziwe przywołanie stanowiska procesowego organu, jakoby ten ograniczył się w odpowiedzi na skargę do wniesienia o oddalenie skargi, podczas gdy w odpowiedzi na skargę z dnia 22 sierpnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia 20 maja 2014 r. pełnomocnik organu w sposób wyczerpujący wyjaśnił dlaczego zdaniem organu skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, i dwukrotnie wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a dopiero następczo, na wypadek nieuwzględnienia pierwotnego wniosku, również o oddalenie skargi, 3. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi; względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2013 r. została wysłana na wskazany przez samego cudzoziemca w piśmie złożonym do organu w dniu 11 kwietnia 2013 r. nowy adres: [...]. Doręczenie rozstrzygnięcia nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 44 § 4 k.p.a. Ostatnim dniem okresu, na jaki przesyłka została w pozostawiona placówce pocztowej był dzień 28 czerwca 2013 r., zatem wystąpienie fikcji prawnej doręczenia nastąpiło dnia 29 czerwca 2013 r. Dlatego też, w świetle art. 111 § 2 K.c. w zw. z art. 83 § 1 P.p.s.a., termin do wniesienia skargi na wskazaną decyzję, określony w art. 53 § 1 P.p.s.a., upływał w dniu 29 lipca 2013 r. Skarżący, przywołując treść art. 54 § 1 P.p.s.a., zwrócił uwagę, że wniesienie skargi bezpośrednio do sądu oznacza, iż datą wniesienia skargi nie może być ani data wpłynięcia skargi do sądu, ani data nadana skargi w urzędzie pocztowym bezpośrednio do sądu, lecz data nadania skargi przez sąd pod adres właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga została pozostawiona przez pracownika Sądu w polskiej placówce pocztowej w dniu 30 lipca 2013 r., wpłynęła zaś do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 1 sierpnia 2013 r. Tym samym została wniesiona z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut kasacji naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Z materiału aktowego wynika, że zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] została wysłana na wskazany przez cudzoziemca nowy adres: Al. [...]. Pismo Cudzoziemca informujące o tym adresie zostało złożone w toku postępowania odwoławczego w dniu 11 kwietnia 2013 r. bezpośrednio w siedzibie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Analiza pieczęci pocztowych na zwróconej korespondencji wskazuje, że w dniu 14 czerwca 2013 r. nie zastano nikogo pod wskazanym adresem, dlatego zawiadomienie o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej na okres 14 dni z informacją o możliwości odbioru, zostało w tym dniu pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej. Ostatnim dniem okresu, na jaki przesyłka została w tej placówce pozostawiona w celu przechowania, był dzień 28 czerwca 2013 r. Czynność zawiadomienia została powtórzona po upływie 7 dni licząc do pierwszego zawiadomienia. Tym samym skoro zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 44 § 1 - 3 K.p.a. to na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. można było uznać decyzję za doręczoną z upływem okresu 14-dniowego liczonego od dnia pierwszego zawiadomienia (fikcja doręczenia). Wystąpienie fikcji prawnej doręczenia nastąpiło w dniu 29 czerwca 2013 r. Zgodnie z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego - stosowanego na mocy art. 83 § 1 P.p.s.a. - jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. W myśl art. 111 § 2 K.c. w zw. z art. 83 § 1 P.p.s.a., pierwszym dniem określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. terminu do wniesienia skargi był dzień 30 czerwca 2013 r. ostatnim zaś dniem - dzień 29 lipca 2013 r., który w świetle przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.) nie był dniem wolnym od pracy ani nie wypadał w sobotę tylko w poniedziałek. Skarga na decyzję wpłynęła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 1 sierpnia 2013 r. w wyniku wcześniejszego przekazania jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV KO 188/13). Została ona pozostawiona przez pracownika Sądu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe w dniu 30 lipca 2013 r. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że datą wniesienia skargi nie może być ani data wpłynięcia skargi do Sądu, ani data nadana skargi w urzędzie pocztowym bezpośrednio do Sądu. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Wykładnia językowa i funkcjonalna tych regulacji prowadzi do wniosku, że aby skutecznie wnieść do sądu skargę na decyzję organu administracji, skarżący musi to uczynić za pośrednictwem organu, którego decyzję kwestionuje, w terminie prawem przewidzianym. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że w przypadku złożenia przez skarżącego skargi do sądu lub organu niewłaściwego, sąd lub organ powinien przesłać ją właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania biegu. W tej sytuacji o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd lub organ niewłaściwy w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 1597/08, z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1918/08, z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 937/13, [w:] CBOSA; por też T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 414; A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Przyjmując to stanowisko należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 1 sierpnia 2013 r., a w dniu 30 lipca 2013 r., została pozostawiona, w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe. Oznacza to, że to ta ostatnia data powinna być brana pod uwagę przy ocenie tego, kiedy wniesiono skargę. Jej porównanie z datą, stanowiącą ostatni dzień terminu do wniesienia skargi tj. dzień 29 lipca 2013 r. prowadzi do wniosku, że została wniesiona z uchybieniem terminu do wniesienia skargi. W konsekwencji należy uznać, że skarga na ostateczną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarżący ani jego pełnomocnik nie wnosili o przywrócenie uchybionego terminu, jak też nie zostało wydane żadne postanowienie w tym przedmiocie. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie zastosował wskazanego przepisu art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i nie odrzucił skargi, tylko rozpoznał ją merytorycznie, czym uchybił temu przepisowi w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku, skoro skarga podlegała odrzuceniu, zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Podkreślić należy, że zwrot normatywny zawarty w powyższym przepisie: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, iż przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.