II OSK 837/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 183/14 w sprawie ze skargi W. P. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. P. i R. P. solidarnie kwotę 1.400. (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. P. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. wszczął na wniosek A. K. postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gm. G. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], PINB w P. nakazał W. i R. P. wstrzymać roboty budowlane przy budowie ww. budynku mieszkalnego oraz przedstawić, w terminie 90 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia: - zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy G. o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy; - 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z wnioskiem R. P. o zawieszenie postępowania PINB udzielił odpowiedzi, wskazując na brak podstaw do zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], PINB w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1994 r.", nakazał W. i R. P. całkowitą rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. Wskazał, że z oświadczenia W. i R. P. wynika, że budynek został wybudowany w 1983 r., ale z innych dowodów wynika, że budowa była kontynuowana pod rządami obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto w sprawie nie przedłożono wymaganej dokumentacji celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Odwołanie o ww. decyzji złożyli R. i W. P.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro roboty budowlane dotyczące ww. budynku były także prowadzone pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, to organ I instancji prawidłowo zastosował tryb postępowania wynikający z Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakże w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania – w tej sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma w takim przypadku zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a tym samym i tryb legalizacji z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.". Następnie organ odwoławczy powołał się na treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., oraz stwierdził, że inwestorzy pomimo ww. postanowienia organu I instancji nie przedstawili wymaganych dokumentów, zatem wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 ww. ustawy zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w P., I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]), o zasiedzenie nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], organ odwoławczy uznał, że PINB zasadnie w odpowiedzi na wniosek wskazał na brak podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy oprócz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przedstawili również pozostałych dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r., co również uprawniało organ do wydania nakazu rozbiórki. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. i W. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 i art. 77 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że budynek mieszkalny został zrealizowany w 1983 r., natomiast w 1995 r. została dobudowana jedna izba do obiektu, łącznie z przebudową dachu, oświadczył także, że obecnie prowadzone są negocjacje ze współwłaścicielami nieruchomości. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania A. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi, Z. K. potwierdził, że trwają negocjacje ze skarżącymi mające na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/14, oddalając skargę, wskazał, że sporny budynek był budowany systematycznie, a budowa nie została zakończona i była kontynuowana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Świadczą o tym mapy przedstawione przez A. K.. Budowa ww. obiektu oraz jego rozbudowa, nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, albowiem inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. Należy przychylić się do konkluzji organów obu instancji, że skoro samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania (por. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Tym samym nie mogły w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r., ale art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie Sąd, powołując się na treść art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził powstanie samowoli budowlanej jest rozważenie możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Postępowanie to musi jednakże łączyć się z wolą i aktywnością inwestora, który powinien okazywać zamiar dokonania takiej legalizacji. Brak zainteresowania inwestora w zalegalizowaniu dokonanej samowoli budowlanej, przejawiający się chociażby w niewykonaniu obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych przez organ skutkuje obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W tej zaś sprawie takie dokumenty nie zostały przedstawione. Wskazano, że prowadzone jest postępowanie przed Sądem Powszechnym o zasiedzenie części działki nr [...], w związku z tym skarżący wnioskowali o zawieszenie postępowania przed organa nadzoru budowlanego. O ile można zgodzić się z zarzutem skarżących, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego nie został rozpoznany przez wydanie stosownego aktu administracyjnego, to należy wskazać, że powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1613/07). Sąd wziął pod uwagę, że kwestia tytułu prawnego do ww. działki była również przedmiotem negocjacji pomiędzy inwestorami, a współwłaścicielami nieruchomości, jednakże do dnia wydania wyroku strony nie porozumiały się w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się od czerwca 2012 r., a spór co do własności działki istnieje od jeszcze wcześniejszego momentu, w ocenie Sądu strony miały wystarczająco dużo czasu na rozstrzygnięcie sporu w sposób polubowny. Ponadto oprócz faktu, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie przedstawili także innych dokumentów, o które zostali wezwani postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Jak sami wskazali w skardze, nie mogą przedstawić dowodu na zgodność obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego bądź warunkami zabudowy, a postępowanie w przedmiocie ich wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało zakończone. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji PINB w P., mając na uwadze treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co prawidłowo uczynił decyzją z dnia 24 września 2013 r. Z powyższych powodów także zaskarżoną decyzję WINB Sąd ocenił jako zgodną z prawem, a zarzuty skargi jako niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli W. P. i R. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie, o uchylenie wyroku w części dotyczącej obiektu budowlanego wzniesionego przed 1994 r.; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja [...] WINB została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania; - art. 150 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego zastosowanie; - art. 37, art. 38, art. 39 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przez ich pominięcie. W dniu 28 listopada 2016 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo strony skarżącej kasacyjnie przy którym złożono akt notarialny dotyczący nabycia przez W. i R. P. prawa własności nieruchomości zabudowanej o nr [...] w K., gm. G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego poza zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 150 p.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazania wymaga, że art. 150 p.p.s.a. nie miał w tej sprawie zastosowania, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna, a więc akt administracyjny, o jakim mowa w art. 145 p.p.s.a. Ponadto w tej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że podejmowane przez organy nadzoru budowlanego decyzje zawierają wadę rażącego naruszenia prawa. Poza tym jeżeli w tym zakresie istnieją naruszenia prawa procesowego, to sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wymaga wykazania, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wykazania takiego wpływu świadczy o błędnie sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji. Dlatego ww. zrzut nie podlega uwzględnieniu. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby przyjąć, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona systematycznie od 1983 r., tj. przed i po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Wbrew stanowisku Sądu I instancji takiego dowodu nie mogą stanowić przedstawione mapy przez A. K., ponieważ zostały wykonane odpowiednio w 2003 i 2011 r. Jednak żadna z tym map nie stanowi inwentaryzacji geodezyjnej nielegalnie zrealizowanego budynku. Są to mapy dotyczące zmian gruntowych do celów sądowych. Trudno więc na ich podstawie określić kiedy i jaka część budynku została zrealizowana samowolnie przez inwestorów. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego dysponowały zaś wyjaśnieniami inwestorów, z których wynika, że budynek został zrealizowany w 1983 r. W tym zakresie zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Sąd I instancji, arbitralnie uznali, że to stanowisko A. K. jest wiarygodne bez wyjaśnienia z jakich względów należało dać pierwszeństwo takim wyjaśnieniom. Jest to o tyle istotna kwestia, że o zakończeniu budowy mogą świadczyć wszelkie dowody świadczące o faktycznym zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., II OSK 2038/10). Późniejsza kwestia ewentualnej rozbudowy budynku nie ma wpływu na sam fakt zakończenia budowy. Poza tym samo pojęcie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje (powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego); zaś budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Rozbudowa polega więc na realizacji tylko określonej części obiektu budowlanego od nowa, co prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Normy prawne wynikające z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. odnoszą się do kwestii zakończenia budowy i to na datę 1 stycznia 1995 r. To jest moment decydujący o tym, że określony budynek (także w określonej części) podlega legalizacji w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero ewentualne nielegalne działania inwestora po 1 stycznia 1995 r. wymagają wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ale tylko w odniesieniu do tej części obiektu, która powstała w nowym stanie prawnym. Wskazania wymaga, że argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie nie jest przekonująca, ponieważ przywołany w uzasadnieniu prawnym wyrok NSA o sygn. akt II OSK 782/06 dotyczył stanu faktycznego, z którego wynikało, że w miejsce starego nielegalnie zrealizowanego obiektu wybudowano zupełnie nowy także w warunkach samowoli budowlanej. To zupełnie inna sytuacja niż w niniejszej sprawie, w której wskazuje się, że doszło do rozbudowy istniejącego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego (o jedną izbę – jak inwestorzy wskazali przed Sądem). Wynika z tego, że w tej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie ustalić, kiedy powstał przedmiotowy budynek, a kiedy dokonano jego rozbudowy. Sąd I instancji w wyniku błędnej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne w ww. zakresie wymaga dodatkowego wyjaśnienia, tym bardziej, że zabrany w sprawie materiał dowodowy, na którym oparł się Sąd I instancji i organy obu instancji nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze kasacyjnej trafnie zatem sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 K.p.a. Wobec stwierdzonych wad postępowania należy stwierdzić, że w tej sprawie co najmniej przedwcześnie zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w odniesieniu do całego budynku. Wynika to z tego, że zasadniczo w tej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1983 r., a jedynie – że po 1 stycznia 1995 r. doszło do jego rozbudowy. Takie okoliczności wymagały zatem ustalenia, która z części budynku kwalifikuje się do zastosowania trybu legalizacji z art. 37, art. 38, art. 39 i art. 40 w zw. z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ma to o tyle istotne znaczenia w kontekście okoliczności zaistniałych tej sprawie, że tryb legalizacji z Prawa budowlanego z 1974 r. nie wymagał przedstawienia przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzone wady postępowania mają zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie postępowania bez znaczenia dla powyższej oceny jest to, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby w wyniku zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] października 2016 r. (akt notarialny repertorium A nr [...]) uzyskała tytuł prawny do nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie przedmiotowy budynek. Nie wynika to wprost z treści przedstawionego aktu notarialnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem gdzie dokładnie znajduje się działka nr [...] objęta ww. umową. W tej sytuacji skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a mianowicie, że postępowanie administracyjne zawierało istotne uchybienia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a więc uwzględnienia także skargi W. P. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.