III SA/Kr 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA z dnia 3 czerwca 2014 r. W dniu 5 lipca 2013 r. A. S. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego z tytułu urodzenia dziecka M. S. oraz opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W dołączonym do wniosku piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. A. S. podała, że jej mąż M. S. utracił część etatu i od lipca 2012 r. pracuje na ¾ etatu. W związku z powyższym A. S. wniosła, by dochód jej męża za 2011 r. potraktować jako dochód utracony, a za podstawę ustalenia dochodu rodziny przyjąć dochód uzyskiwany od sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [....] Prezydent Miasta odmówił przyznania A. S. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. na córkę M. S. S. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią złożonego przez A. S. wniosku nastąpiła w przypadku jej rodziny utrata dochodu w stosunku do 2011 r., który był podstawą ustalania dochodów rodziny, ponieważ z dniem 27 maja 2013 r. wnioskodawczyni utraciła dochód z tytułu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego. Ponadto ustalając dochód rodziny organ uwzględnił zapłacone w 2011 r. zobowiązania alimentacyjne M. S. W związku z powyższym ustalając dochód rodziny A. S. organ I instancji uwzględnił: 1460 zł (dochód A. S. z 2011 r. z tytułu praw autorskich) + 31632,72 zł (zgodnie z zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu za 2011 r. pomniejszony o należny podatek dochodowy, składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) + dochód w wysokości 3167,38 zł uzyskany z gospodarstwa rolnego (tj. 12 m-cy x 1,1675 ha przeliczeniowego x 226,08 zł) - 4800 zł (z tytułu zapłaconych w 2011 r. alimentów). Organ I instancji stwierdził, iż dochód rodziny A. S. za 2011 r., po pomniejszeniu o wysokość utraconego dochodu, wyniósł 31460,10 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem 2621,68 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 873,89 zł i przekracza kwotę uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ I instancji stwierdził, iż nie może się odnieść do żądania A. S. o przeliczeniu dochodu rodziny poprzez uwzględnienie podpisania przez męża wnioskodawczyni w 2012 r. aneksu do umowy o pracę skutkującego zmianą czasu pracy i wynagrodzenia. Organ I instancji wskazał, iż katalog pojęcia dochodu utraconego nie zawiera wszystkich sytuacji życiowych, które mogą mieć wpływ na zmianę wysokości dochodów rodziny. Zdaniem organu, ustawodawca wskazał w nim takie okoliczności, które wiążą się ze stałą i ostateczną utratą danego źródła dochodu. Natomiast obniżenie wynagrodzenia w ramach tego samego stosunku pracy nie stanowi, w ocenie organu, o utracie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym Prezydent Miasta odmówił przyznania zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji także dodatków do niego. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta A. S. wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od miesiąca złożenia wniosku do kończ okresu zasiłkowego, tj. do 30 października 2013 r. A. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że tylko w jej przypadku nastąpiła utrata dochodu w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Zdaniem odwołującej się, utrata dochodu wystąpiła także w przypadku jej męża, któremu zmniejszono etat do ¾. Odwołująca się powołała się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego oraz uzasadnienie zmian wprowadzonych do ustawy o świadczeniach rodzinnych, które weszły w życie 1 stycznia 2012 r. i stwierdziła, że obliczany na poczet ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego dochód powinien być zbliżony do dochodu faktycznego uzyskiwanego w trakcie trwania roku zasiłkowego. Odwołująca się wskazała, iż do faktycznego dochodu jej rodziny należy doliczyć ok. 1800 zł netto, które po zmniejszeniu etatu zarabia jej mąż. Ponadto za fikcyjny odwołująca się uznała dochód jaki jej rodzina ma uzyskiwać z gospodarstwa rolnego, gdyż żadnego dochodu ono nie przynosi, a jedynie generuje koszty w postaci konieczności płacenia podatków. Dodała również, że ustawodawca nie sprecyzował, czy przez utratę zatrudnienia, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć utratę zatrudnienia w całości, czy też w części. W związku z powyższym odwołująca się uważa, że organ I instancji zawyżył dochód jej rodziny. Niejasny jest też dla niej sposób wyliczenia dochodu jej rodziny przez organ I instancji. Decyzją z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [....], wydaną na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013 r. nr [....]. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 759/12 i stwierdziło, że zmiana warunków pracy i płacy M. S. spowodowała utratę dochodu, co zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga zmiany sposobu obliczenia średniego dochodu na osobę w rodzinie. Kolegium wskazało, iż w miesiącu następującym po miesiącu, w którym M. S. utracił ¼ etatu i nastąpiło obniżenie jego wynagrodzenia, jego dochód obliczony zgodnie z art. 3 pkt 1 w/w ustawy wyniósł 1752,10 zł, podczas gdy średni miesięczny dochód z tytułu jego wynagrodzenia w roku bazowym 2011 przed obniżką wynagrodzenia wynosił 2636,06 zł. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż dochód rodziny A. S. wyniósł 25652,58 zł i składał się na niego: dochód z tytułu umowy o pracę M. S., obliczony na podstawie dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, tj. 21025,20 zł, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego w wysokości 3167,38 zł oraz dochód z tytułu praw autorskich w wysokości 1460 zł. Po odjęciu od niego 4800 zł z tytułu zapłaconych w 2011 r. alimentów dochód rodziny wyniósł 20852,58 zł. Kolegium podniosło, iż suma ta, po podzieleniu na 12 miesięcy, daje kwotę 1737,72 zł, czyli 579,24 zł na osobę średniego miesięcznego dochodu i nadal przekracza ustawowy próg w wysokości 539 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż jakkolwiek uznaje argumentację odwołującej się za trafną i dostrzega konieczność traktowania utraty części wynagrodzenia jako utraty dochodu, o którym jest mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak w przedmiotowej sprawie brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż utrata dochodu wskutek redukcji zatrudnienia M. S. nie spowodowała spadku średniego miesięcznego dochodu rodziny poniżej 539 zł na osobę. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 23 lit. a w związku z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie dla celów przyznania wnioskowanych świadczeń. Skarżąca podniosła, iż w podstawie swojej decyzji Kolegium powołało m.in. art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez wskazania punktu i litery, które zastosował w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z treści uzasadnienia wynika, że wyliczając dochód na osobę w jej rodzinie organ II instancji przyjął jako podstawę do uznania za jej dochód utracony art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wynika z niego, że przez utratę dochodu rozumie się utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z brzmieniem tego przepisu organy uznały za utracony jej dochód z tytułu zatrudnienia (choć tego zatrudnienia nie utraciła), natomiast wliczyły do dochodu dochód z tytułu umowy o dzieło. Zdaniem skarżącej, jest to błędne zakwalifikowanie jej sytuacji, gdyż utrata dochodu w jej przypadku nastąpiła na podstawie art. 3 pkt 23 lit. a, który mówi, że utratą dochodu jest utrata spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. W takim przypadku cały dochód z roku bazowego należy traktować jako utracony. Uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje utratą dochodu (bez żadnych wyłączeń tak jak w przypadku lit. c), choć nie jest to równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2250/12. Skarżąca stwierdziła zatem, iż skoro podstawą do wyliczenia dochodu z uwzględnieniem utraty dochodu jest samoistna przyczyna określona w art. 3 pkt 23 lit. a, to nie można do wyliczenia tego dochodu "pozostawiać" części dochodu, na co pozwala jedynie lit. c tego przepisu. Zdaniem skarżącej, skutkiem takiej połowicznej utraty dochodu było w jej przypadku bezpodstawne zawyżenie dochodu na osobę w rodzinie, skutkujące odmową przyznania świadczeń, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Skarżąca wskazała, iż przyjęty za podstawę dochód w wysokości 20852,58 zł powinien zostać pomniejszony o kwotę 1460 zł, której organy bezpodstawnie nie uznały za utracony. Dochód będący podstawą wyliczenia powinien zatem wynosić 19392,58 zł, co po podzieleniu na 12 miesięcy daje kwotę 1616,05 zł dochodu miesięcznego, który podzielony na 3 osoby daje dochód w wysokości 538,68 zł mieszczący się w kryterium wynoszącym 539 zł na osobę w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium stwierdziło, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wyliczając dochód uwzględniło okoliczności przewidziane w art. 3 pkt 23 lit. a oraz lit. c. Kolegium wskazało, iż podobnie jak organ I instancji uwzględniło fakt, iż skarżąca utraciła dochód w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a), jak również na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c uznało, iż utrata części zatrudnienia i wskutek tego części wynagrodzenia przez jej męża spełnia warunki utraty dochodu. Kolegium stwierdziło również, iż brak jest podstaw prawnych do nieuwzględniania w wyliczeniu dochodu rodziny skarżącej jej dochodu z tytułu praw autorskich. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r. A. S. odniosła się do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżąca zarzuciła, iż Kolegium nie odniosło się w ogóle do uzasadnienia skargi ani do zawartych w niej zarzutów naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które spowodowało odmowę przyznania jej wnioskowanych świadczeń. Skarżąca podkreśliła, że utrata jej dochodu, którego podstawę określa art. 3 pkt 23 lit. a, oznacza utratę wszystkich dochodów z roku bazowego, a nie jak w przypadku lit. c tego przepisu – utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia z wyłączeniem umowy o dzieło. Zdaniem skarżącej, organy obydwu instancji bezpodstawnie zastosowały w jej przypadku lit. c pomniejszając jej dochód z zatrudnienia, a pozostawiając dochód z incydentalnej dla niej umowy o dzieło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 23 lit. a i lit. c w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013r., poz. 1456 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Organy przyjęły nieprawidłowy sposób obliczenia dochodu na osobę w rodzinie, czego konsekwencją było wadliwe ustalenie kwoty tego dochodu, a w konsekwencji odmowa przyznania świadczenia ze względu na dochód przekraczający ustawowe maksimum. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w sposób precyzyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Powołał ogólnie na art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale nie sprecyzował punktów i liter tego przepisu, które zastosował w niniejszej sprawie. Z treści uzasadnienia wynika jednak, na co trafnie wskazuje skarżąca, iż wyliczając dochód na osobę w jej rodzinie, organ II instancji przyjął jako podstawę prawną art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, traktując jako dochód utracony dochód z tytułu zatrudnienia, ale odliczając od tego dochód z tytułu umów o dzieło. Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną między innymi uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (punkt a) lub utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (punkt c). W stanie faktycznym niniejszej sprawy utrata dochodu skarżącej jest utratą spowodowaną uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. W tej sprawie powinien zatem znaleźć zastosowanie cytowany powyżej art. 3 pkt 23 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego wywołuje zatem skutek w postaci utraty dochodu w całości, a zatem cały dochód z roku bazowego należy traktować w przypadku skarżącej jako utracony. Nie ma podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie żadnych wyłączeń z dochodu utraconego, w szczególności zaś nie ma podstaw do zastosowania wyłączeń przewidzianych w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego (litera a) stanowi odrębną przesłankę do obliczania dochodu utraconego w stosunku do przesłanki utraty zatrudnienia (litera c). Nie można tych przesłanek traktować łącznie lub zamiennie, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013r., I OSK 2250/12, że "Nie sposób uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. (...) Z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (zob. E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do art. 186, art. 1861, art. 1862, art. 1863, art. 1864, art. 1865, art. 1866, art. 1867 Kodeksu pracy, Lex). Urlop wychowawczy jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się także do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 1865 Kodeksu pracy). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia. (...) uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje utratą dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia". Skoro zatem podstawą do wyliczenia dochodu w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem utraty dochodu, jest samodzielna przesłanka określona w art. 3 pkt 23 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to orzekające w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione do obliczania dochodu utraconego skarżącej z wykorzystaniem elementów zawartych w normie art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc do odliczenia dochodów uzyskanych z umów o dzieło. Na skutek błędnego zastosowania w sprawie art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych zamiast art. 3 pkt 23 lit. a tej ustawy, doszło do zawyżenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, a w konsekwencji do odmowy przyznania świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Naruszenie prawa materialnego miało zatem w niniejszej sprawie wpływ na treść rozstrzygnięcia, jeśli uwzględni się wysokość ustalonego dochodu (kwota 20852,58 zł) oraz dochodu, który nie został uwzględniony jako dochód utracony (1460 zł). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponowne postępowanie organy administracyjne powinny prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, w tym zwłaszcza wysokość dochodu skarżącej stanowiącą podstawę do przyznania świadczenia, uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną dotyczącą podstawy prawnej obliczania dochodu utraconego w przypadku uzyskania prawa do urlopu wychowawczego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.