II SA/Wa 2117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 157 § 1 Kpa i art. 158 § 1 Kpa "orzekł o braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie określenia nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia policjanta do służby w Policji, tj. [...] listopada 1994 r. w wysokości, 4% [...] R. S. s. J. ([...])". Po dokonaniu analizy akt wskazanej sprawy i stwierdzeniu, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 Kpa, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Główny Policji nie podzielił zarzutów odwołania wniesionego przez R. S. i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, iż okoliczność iż Komendant Policji w [...] nie rozpoznał Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie rozpoznał i nie rozstrzygnął zgodnie z przepisami sprawy administracyjnej, tj. kwestii prawidłowości rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Świadczy o tym chociażby okoliczność, iż wydając kwestionowaną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. całkowicie pominął okoliczność, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. został wydany wbrew treści § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), z których jednoznacznie wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Organ podniósł, iż w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W sprawie ustalenia procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat data złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat winna być zatem terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień przyjęcia do służby, co potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1223/12, z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1871/12 oraz z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 26/13. Policjantowi zaś wskutek błędnej interpretacji wskazanych powyżej norm prawa wadliwie został ustalony w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa, a także stanowiło rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia. Powyższe prowadzi, zdaniem organu, do stwierdzenia, iż przy wydawaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. doszło także do rażącego naruszenia: - art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 Kpa poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; - art. 80 Kpa w związku z art. 7 Kpa polegającego na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych; - art. 81 Kpa poprzez niezastosowanie podstawowych zasad dotyczących postępowania dowodowego, tj. oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione; - art. 107 Kpa poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ I instancji nie wskazał dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania skarżonej decyzji za prawidłową. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, ze w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mnogość uchybień proceduralnych może także pociągać za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi bowiem o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być więc naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe. Wówczas jednak niezbędnym jest szczegółowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie każdego z dostrzeżonych naruszeń, odniesienie się przez organ podejmujący decyzję w trybie nieważnościowym do każdego z nich, a przede wszystkim wykazanie, że ogół tych naruszeń, bądź też jedno z nich pociąga za sobą skutki materialno-prawne, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można natomiast mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego albo zastosowano je nieprawidłowo. W odniesieniu więc do przepisów postępowania za rażące naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W ramach natomiast realizacji zasady zawartej w art. 80 Kpa organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż w tej analizie organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu . Rażąco więc naruszenie art. 80 Kpa, które miało niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 Kpa), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego będzie miało charakter rażący, wtedy kiedy będzie oczywiste i niewątpliwe. Przyjąć wprawdzie należy, że przesłanki z art. 156 § 1 Kpa odnoszą się do wadliwości samego aktu, a nie postępowania, w którym go podjęto, jednak można wyprowadzić rażące naruszenie prawa z przepisu art. 7 Kpa wskutek ustalenia, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony, a więc co do którego nie można w niewątpliwy sposób przyjąć, że mieści się w hipotezie tej normy prawnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wiążące bowiem konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów i wskazać je w uzasadnieniu decyzji. Zaniechanie natomiast przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym kwalifikowaną wadliwością decyzji. Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 16 § 1 Kpa poprzez ustalenie, że ostateczna decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie jej nieważności skutkującym złamaniem zasady trwałości decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy w sprawie występuje podstawa do jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez jego niezastosowanie podczas gdy istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ponieważ decyzja ta nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa, - art. 158 § 1 Kpa przez uznanie, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawierająca rozstrzygnięcie o formie "na podstawie art. 157 §1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (...) orzekam o braku podstaw do stwierdzenia nieważności (...)" nie odpowiada przepisom prawa co powoduje, że decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podczas gdy treść tego przepisu nie wskazuje katalogu formy rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności, - art. 157 i art. 158 Kpa przez uznanie, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być zakończone decyzją odpowiednio stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 105 § 1 Kpa przez uznanie, że w przypadku stwierdzenia niezaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowe a organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest - § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku poprzez błędne przyjęcie, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat powstaje z datą złożenia przez policjanta wniosku w komórce organizacyjnej jednostki Policji i że ten właśnie termin uzasadnia nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat a nie na dzień przyjęcia policjanta do służby. Podnosząc o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest to, czy organ zasadnie stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. wydanej w trybie nadzwyczajnym, w której orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie określenia nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia policjanta do służby w Policji, tj. [...] listopada 1994 r. w wysokości 4% [...] R. S. Zdaniem organu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie rozpoznał i nie rozstrzygnął zgodnie z przepisami sprawy administracyjnej, tj. kwestii prawidłowości wskazanego rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 §1 Kpa. W ocenie Sądu ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów Policji nie można się zgodzić, gdyż w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przede wszystkim podkreślić należy, że organy Policji swoje stanowisko w niniejszej sprawie o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2012 r. wywodzą z odmiennej oceny stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania. Komendant Wojewódzki Policji w [...], badając zasadność zaliczenia policjantowi wysługi lat dokonanej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził, iż R. S. urodził się w [...] lutego 1974 r. i 16 lat ukończył w dniu [...] lutego 1990 r., a zatem spełniał warunek wieku wymagany do wliczenia stażu pracowniczego pracy w gospodarstwie rolnym. Wymieniony we wnioskowanym do zaliczenia okresie zamieszkania na terenie gospodarstwa rolnego o powierzchni 2, 91 ha i wykonywał prace w tym gospodarstwie od dnia 24 lutego 1990 r. do dnia 26 października 1990 r. Badając sprawę w trybie nadzoru organ stwierdził ponadto, że R. S. spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Szkoła do której uczęszczał skarżący, znajdowała się 13 – 15 kilometrów od gospodarstwa rolnego jego rodziców, a czas dojazdu zajmował od 20 do 30 minut. Zatem fakt pobierania przez wymienionego nauki w szkole nie wpłynął negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, natomiast świadkowie zeznali, że pracę taką wykonywał. Orzekając o braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] w sprawie określenia nabycia prawa do wzrostu uposażenia Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzekł w istocie o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej rozkazu personalnego. W ocenie sądu nie budzi w wątpliwości, co podnosi Komendant Główny Policji, iż organ nadzoru rozstrzygnął w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, a nie umorzył postępowania w sprawie z uwagi na niezaistnienie przesłanek z art. 156 § 2 Kpa. Odnosząc się do stwierdzeń organu, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając kwestionowaną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. całkowicie pominął okoliczność, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. został wydany wbrew treści § 5 art. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) zauważyć należy, iż wykładnię wskazanych przepisów rozporządzenia dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn.. akt I OSK 2323/12. Wynika z niej, że jeżeli na dzień przyjęcia policjanta do służby nie zostało ustalone uposażenie z uwzględnieniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym, wówczas okres ten powinien zostać zaliczony do wysługi lat służby w Policji w drodze odrębnej decyzji ustalającej na nowo wysokość uposażenia. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma ten skutek, że policjant nabywa prawo do zwiększonego uposażenia zasadniczego od dnia jej wejścia do obrotu prawnego. Zatem twierdzenia organu, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji prowadzi do generowania nienależnych wydatków z budżetu państwa, nie ma uzasadnienia. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenia szczególnie istotnych przepisów Kpa, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środka weryfikacji decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych, dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez stronę postępowania. W przypadku kwestionowanej decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. naruszenia tego rodzaju nie wystąpiły. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.