IV SA/Wr 65/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z [...] listopada 2013 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: skarżąca) utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] działającego z upoważnienia z upoważnienia Wójta Gminy J. W., odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Skarżąca wnioskiem z dnia 17 września 2013 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie na córkę – M.B. zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Kierownik GOPS decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu podał, że dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 847,19 zł miesięcznie, a zatem przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego w kwocie 623 zł. Wyjaśniono, że do dochodu wliczono kwotę należnych alimentów - 500 zł miesięcznie oraz wynagrodzenie za drugi miesiąc z tytułu uzyskania pracy zarobkowej w kwocie 1.194,38 zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc, że zasądzonych alimentów od ojca dziecka nie otrzymywała. Ojciec dziecka od ogłoszenia wyroku nie płacił alimentów. Wobec tego nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji i wnosi o przyznanie wnioskowanych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawa zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje rodzicom lub jednemu z rodziców. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623,00 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem zmian wprowadzanych przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje co do zasady do ukończenia przez dziecko 18 roku życia, a wysokość zasiłku na dziecko w wieku powyżej 5 lat do ukończenia 18 roku życia wynosi 106 zł. Na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek uprawnionej osoby. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 3 pkt 10 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, którym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Dodać jednak trzeba, że w myśl art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 3 ustawy do dochodu zalicza się między innymi - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. nr 51, poz. 307, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, czyli na przykład przychody z uzyskiwane ze stosunku pracy, - inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci. Z akt sprawy wynika, że dochód rodziny wnioskodawczyni w 2012 r. wynosił 6.000 zł i składał się z alimentów zasądzonych na rzecz dziecka od ojca w kwocie 500 zł., czyli miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w 2012 r. wynosił 500 zł. Do tego dochodu należy doliczyć dochód z tytuły wynagrodzenia za pracę podjętą od dnia 1 lipca 2013 r. w firmie Naprzód sp. z o. o. w kwocie 1.194,38 zł. Zatem dochód na jednego członka rodziny wynosi 847,19 zł. (1.694,38 zł: 2 = 847,19 zł.), czyli dochód ten przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego (623 zł). Do dochodu rodziny nie zaliczono przychodów wnioskodawczyni z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego w firmach [...] sp. z o. o. oraz [...] sp. z o. o., ponieważ dochody te są dochodami utraconymi w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy. Kolegium odnosząc się zaliczenia do dochodu nieotrzymanych alimentów od ojca dziecka, podało, że mógłby mieć wpływ na sposób ustalania dochodu, jedynie w sytuacji, gdyby wnioskodawczyni podjęła się egzekucji zaległych alimentów, a egzekucja byłaby bezskuteczna. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 lit (i) oraz lit (j) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 poz. 3), dokumentami stwierdzającymi wysokość dochodu rodziny są przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość zapłaconych alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani orzeczeniem sądu, ugodą sądową lub ugodą zawartą przed mediatorem do ich płacenia na rzecz osoby spoza rodziny. Natomiast w przypadku gdy osoba uprawniona nie otrzymała alimentów albo otrzymała je w wysokości niższej od ustalonej w orzeczeniu sądu, ugodzie sądowej lub ugodzie zawartej przed mediatorem: - zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, lub - informację właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą, jeżeli dłużnik zamieszkuje za granicą. W niniejszej sprawie mimo wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. uprawniającego do egzekucji alimentów (co wynika z klauzuli z dnia 20 stycznia 2012 r. naniesionej na wyroku), skarżąca wniosek do komornika sądowego o wszczęcie egzekucji zaległych alimentów złożyła w dniu 5 kwietnia 2013 r., czyli przez prawie 15 miesięcy wnioskodawczyni nie podejmowała żadnych. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej do dochodu nie powinno zaliczać się alimentów, których nie otrzymała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako ustawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, którą odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W przeprowadzonym postępowaniu organy orzekające podały, że ustalając dochód rodziny skarżącej w związku ze złożonym w dniu 17 września 2013 r. wnioskiem o przyznanie świadczenia, dochód rodziny skarżącej w 2012 r. wynosił 6.000 zł z alimentów zasądzonych na rzecz dziecka od ojca w kwocie 500 zł., czyli miesięczny dochód rodziny skarżącej w 2012 r. wynosił 500 zł. Zdaniem organów orzekających dochód ten należało zwiększyć o wynagrodzenia za pracę podjętą przez skarżącą od dnia 1 lipca 2013 r. w firmie Naprzód sp. z o. o. w kwocie 1.194,38 zł. Zatem dochód na jednego członka rodziny wynosił 847,19 zł. (1.694,38 zł.: 2 = 847,19 zł.), czyli dochód ten przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego (623 zł). Spór w sprawie sprowadza się natomiast do kwestii sposobu wyliczenia dochodu rodziny skarżącej o wynagrodzenia za pracę podjętą przez nią od dnia 1 lipca 2013 r. w firmie Naprzód sp. z o. o. w kwocie 1.194,38 zł. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że organy orzekające dokonały błędnych wyliczeń, naruszając w tym względzie obowiązujące przepisy prawa materialnego. Przepisy ustawy uzależniają przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (a więc rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka albo osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł (art. ust 2). Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei w myśl art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b. Świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także na liczbę osób w rodzinie. Jednakże zauważyć należy, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata, bowiem wówczas ustawodawca przewiduje inny sposób obliczenia dochodu. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13). Instytucję utraty oraz uzyskania dochodu reguluje art. 5 ust. 4 - 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzegając, że należy ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Służą one urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia rodzinnego w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Ustawodawca w art. 3 pkt 24 enumeratywnie określił sytuacje obligujące organ do uwzględnienia uzyskania dochodu. Stosownie do art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczący się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W myśl art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W powołanym wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13, trafnie stwierdzono, że z powołanych regulacji wynika, że mimo wyraźnego rozdzielenia sytuacji uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i po tym roku, to jednak oba rozwiązania służą ustaleniu prawa do świadczeń na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę. Z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, pomiędzy 1 stycznia tego roku aż do dnia złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż do 1 października, czyli do początku okresu zasiłkowego. W rozpoznawanej sprawie podjęcie pracy przez skarżącą od dnia 1 lipca 2013 r. w firmie Naprzód sp. z o. o. zwiększyło dochód z tytułu wynagrodzenie w kwocie 1.194,38 zł. Kwestię sporną w sprawie stanowi zaś sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. Zdaniem organów orzekających powyższy uzyskany dochód z tytułu zatrudnienia stosownie do treści art. 5 ust. 4 "b" ustawy dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 847,19 zł na osobę w rodzinie, wobec tego przekroczył kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym interpretacji sposobu liczenia dochodu rodziny w związku z treścią art. 5 ust. 4 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreśla się jednak, że z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprawdzie, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, zastosowanie jednakże tego przepisu z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4 "b" ustawy, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak stanowi art. 5 ust. 4b ustawy w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy. Powyższy pogląd przedstawiony został w m.in. wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 403/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/13, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przedstawiona interpretacja przepisów określających sposób liczenia dochodu rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych występowała we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 440/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 797/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r., IV SA/Wr 525/11, zamieszone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się, że wskazana interpretacja jest zgodna z celami ustawy realizującej założenia art. 71 Konstytucji RP. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy zastosują wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w motywach wyroku, prawidłowo wyliczając dochód stanowiący podstawę dla ustalenia prawa do wnioskowanych świadczeń mając na względzie, że rodziny w trudnej sytuacji materialnej, a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.