II SA/Kr 644/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 27 maja 2013 r., Nr: XXV/347/13 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność punktów: B3.16, B3.17 oraz punktu 2 załącznika nr 1 (D-1) zaskarżonej uchwały. Uchwałą numer XXV/347/13 z dnia 27 maja 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada Miejska w Żabnie ustaliła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Żabno. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w D. w dniu 1 grudnia 2013 r. Zakwestionowanej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 roku Nr 142, poz 1591 z późn zm.), art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późń. zm.), oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późń. zm.) przez nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku podawania w załączniku zaskarżonej uchwały w punkcie B3.16 deklaracji jego numeru telefonu oraz w punkcie B3.17 jego adresu e-mail, jak również poprzez zawarcie w pouczeniach deklaracji w punkcie 2. stwierdzenia, iż przez podpisanie deklaracji właściciel wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, to jest w części dotyczącej nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku podawania w załączniku zaskarżonej uchwały w punkcie B3.16 deklaracji jego numeru telefonu oraz w punkcie B3.17 jego adresu e-mail oraz w części dotyczącej zawarcia w pouczeniach deklaracji w punkcie 2. stwierdzenia, iż przez podpisanie deklaracji właściciel wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator wskazał, że w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że ustala się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. W załączniku do uchwały - wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w punkcie B3.16 deklaracji nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek podania jego numeru telefonu, zaś w punkcie B3. 17 jego adresu e-mail. Kwestia nałożenia tych obowiązków nie została wyjaśniona w projekcie uzasadnienia zaskarżonej uchwały poza stwierdzeniem, że dopuszcza się składanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pomocą środków komunikacji elektronicznej w formatach wymienionych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 roku w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych, oraz udostępniania formularzy, wzorów, kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 206, poz. 1216). W pouczeniach zaś zawartych w końcowej części deklaracji (H.) w punkcie 2-gim zawarto oświadczenie osoby składającej deklarację, iż przez podpisanie deklaracji właściciel wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ta kwestia nie została wyjaśniona w projekcie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, poza wskazaniem, że w deklaracji właściciel nieruchomości podaje swoje dane oraz dokładny adres nieruchomości z której mają zostać odebrane odpady komunalne. Skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest skierowana bowiem do właścicieli nieruchomości, których dotyczy. Podniesiono, że w przyjętym kształcie uchwała ta w części w jakiej nakłada na właścicieli obowiązek podawania w załączniku zaskarżonej uchwały numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej jest dotknięta wadą, albowiem nałożenie przez Radę takiego obowiązku nie znajduje upoważnienia ustawowego. Przepisy podane jako podstawa prawna podjętej uchwały nie dają organowi uprawnienia do nałożenia na właściciela nieruchomości takiego obowiązku. Wymagane uchwałą podanie w punkcie B3.16 deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właściciela nieruchomości, jego numeru telefonu oraz w punkcie B3. 17 jego adresu e-mail, wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy pozostałych danych osobowych wskazanych we wzorze deklaracji, pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację. Podanie zaś numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej nie było niezbędne do obliczenia tej opłaty, stanowi natomiast podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późń. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tyko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych). Taka zaś niezbędność lub konieczność nie zachodzi dla ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest również prawnej podstawy do składania przez właściciela nieruchomości oświadczenia, że wyraża on zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nałożenie tego obowiązku narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach powołanych jako podstawa prawna uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez właściciela deklaracja nie uprawnia natomiast gminy do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań z wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Skoro Rada Miejska w Żabnie nie miała umocowania prawnego do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku podawania w załączniku zaskarżonej uchwały jego numeru telefonu i adresu e-mail, jak również do zawarcia w pouczeniu wskazanej powyżej zgody właściciela nieruchomości, uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem. Mając na względzie powyżej przytoczone argumenty stwierdzono, że uchwała nr XXV/347/13 Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 27 maja 2013 r. w zakresie w jakim została zakwestionowana niniejszą skargą została uchwalona bez podstawy prawnej, zatem skarga jest uzasadniona, a uchwała powinna zostać uznana w tym zakresie za nieważną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Żabna uznał skargę za częściowo uzasadnioną. Podano, że Rada Miejska w Żabnie podejmując uchwałę Nr XXV/347/13 z dnia 27 maja 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na obszarze Gminy Żabno ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2013 r. poz. 3901 działała przede wszystkim na podstawie bardzo lakonicznego nowego przepisu art. 6n ust. 1 pkt 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r, poz. 1399). W procesie podejmowania zaskarżonej uchwały pracownicy Urzędu Miejskiego w Żabnie przygotowujący projekt tej uchwały nie dysponowali odpowiednią wiedzą na temat tego jaką szczegółową treść powinna zawierać deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6n ust. 1 pkt 1 zdanie pierwsze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest nie tylko lakoniczny, ale również wręcz niejasny i nie daje wystarczającego wskazania co dokładnie może i powinien zawierać wzór deklaracji. W tym czasie nie istniały jeszcze wartościowe komentarze do tego przepisu ani żadne orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące tego zagadnienia. Nie było również wtedy znane stanowisko co do treści deklaracji Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Zaznaczono, że Wojewoda Małopolski w ramach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nigdy nie kwestionował zarówno treści zaskarżonej uchwały, jak i treści wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącego załącznik do tej uchwały. Strona przeciwna nie zgadza się jednak z zarzutem skargi rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r, poz. 594 z późn. zm.). Przepisy te bowiem określają kompetencje Rady Miejskiej w Żabnie do podejmowania uchwał stanowiących przepisy prawa miejscowego a przecież zaskarżona uchwała nawet po uwzględnieniu skargi pozostanie w zasadniczej swojej treści obowiązującym przepisem prawa miejscowego. Wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mogły w żaden sposób przesądzić i nie przesądzały o treści wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. O treści tej decyduje bowiem jedynie art. 6n ust. 1 pkt 1 zdanie pierwsze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Żabnie wskazanych w skardze przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest nieuzasadniony. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę zarzuty skargi oraz obecny stan wiedzy na temat obowiązkowej dopuszczalnej treści wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zostanie przygotowany w Urzędzie Miejskim w Żabnie nowy projekt uchwały w sprawie ustalenia wzoru deklaracji, który zostanie przedłożony Radzie Miejskiej w Żabnie do uchwalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procedury podejmowania uchwał, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ nie naruszył prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora, który zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. w każdym czasie może zaskarżyć akt prawa miejscowego. Prokurator nie musi poprzedzać skargi jakimkolwiek wezwaniem organu jednostki samorządu terytorialnego do usuniecie naruszenia prawa lub innych środkiem o charakterze odwoławczym. Skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 27 maja 2013 r. Nr XXV/347/13 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Żabno, zwanej dalej w skrócie "uchwałą". Uchwała ta obejmuje załącznik D-1 (załącznik nr 1), zawierający sam wzór deklaracji oraz pouczenie/wyjaśnienia, a także załącznik do samej deklaracji (załącznik ZD-1 do załącznika D-1). Strona skarżąca domaga się w skardze unieważnienia punktu B3.16 w zakresie podania numeru telefonu, punktu B3.17 w zakresie podania adresu e-mailowego oraz pouczenia w punkcie 2 dotyczącego stwierdzenia, że poprzez podpisanie deklaracji właściciel wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest badana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn zm.) w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że zaskarżona część tej uchwały zawiera istotne wady wynikające z przekroczenia delegacji ustawowej i które – po ich wyeliminowaniu - umożliwiałyby stosowanie pozostałej części uchwały. Część danych zawarta w deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Objęte badaną uchwałą w załączniku nr 1 (D-1) w punkcie B3.16 słowo "Telefon" i w punkcie B3.17 słowo "E-mail" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu i adresu e-mailowego (adresu poczty internetowej) nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W punkcie 2 załącznika nr 1 (D-1) przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Żabnie zawarła postanowienie, że "Poprzez podpisanie deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustalaniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższa treść także narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Tym samym skoro zaskarżone fragmenty uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. W tej sprawie Sąd uznał, że nieważność dotyczy tylko części zaskarżonej uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia danych, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Należy także wskazać, że stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), w załącznikach do ustawy i innych aktów prawnych zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Nie należy wprowadzać załączników do załączników, a taką rolę w zaskarżonej uchwale pełni załącznik ZD-1 stanowiący załącznik do załącznika D-1. To jednak naruszenie nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa i nie skutkuje unieważnieniem załącznika ZD-1. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, unieważnił pkt B3.16, punkt B3.17 i punt 2 pouczenia zawarte w załączniku nr 1 (D-1) zaskarżonej uchwały.