II OSK 23/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 518/12 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 518/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku kontroli dnia 26 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB bądź organ I instancji) stwierdził, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek mieszkalny rozbudowany od strony południowo-wschodniej o część garażową o wymiarach w rzucie w kształcie litery L: 3,25 x 10,60 m i 4,25 x 3,20 m, przykryty stropodachem pełniącym jednocześnie rolę tarasu, konstrukcji murowanej z bloczków z betonu komórkowego, składającego z czterech ścian własnych bez ściany od strony istniejącego budynku mieszkalnego. Na poziomie tarasu, nad istniejącym garażem, znajdują się drzwi balkonowe stanowiące wyjście z budynku mieszkalnego. W istniejącym garażu znajdują się drzwi wejściowe, stanowiące przejście do nowej części garażowej. PINB ustalił, że M. T. (dalej skarżący bądź inwestor) jest jedynym właścicielem działki nr [...]. Dnia 22 września 2010 r. zgłosił w Starostwie [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty na narzędzia i sprzęt rolniczy o wymiarach w rzucie 3,25 x 10,50 m. W ramach robót budowlanych rozpoczętych w październiku 2010 r. wykonano cztery ściany na istniejącym fundamencie i strop żelbetowy. Instalację elektryczną połączono z instalacją znajdującą się w budynku mieszkalnym. Decyzją z [...] 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.), Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z 22 września 2010 r. Decyzją z [...] 2011 r. znak [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] 2010 r. a postępowanie umorzył, z uwagi na nieskuteczne doręczenie inwestorowi sprzeciwu przed upływem 30 dni. Postanowieniem z [...] 2011 r. [...], (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.], (dalej pb), wstrzymać roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego o część garażową z powodu ich realizacji bez pozwolenia na budowę i zobowiązał inwestora do przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów, w terminie do 30 czerwca 2011 r., pod groźbą rozbiórki przedmiotowego obiektu. W piśmie z 20 września 2011 r. organ wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany traktuje rozbudowaną część budynku mieszkalnego jako odrębny budynek, co w ocenie organu oznacza, że inwestor nie wypełnił obowiązków wynikających z postanowienia z [...] 2011 r. Wobec nieprzedłożenia we wskazanym w powyższym piśmie terminie 14 dni żądanych dokumentów, PINB w decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki realizowanej części garażowej. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) z uwagi na naruszenie art. 49 ust. 3 pb i nieustalenie czy rozbudowana część stanowi odrębny obiekt. W oparciu o wyniki kontroli z 20 stycznia 2012 r. PINB dodatkowo ustalił, że istniejące w czasie kontroli 26 listopada 2010 r. przejście między garażem a przedmiotowym obiektem zostało zamurowane. Po kontroli dnia 26 listopada 2010 r. wykonano nowe przejście o wymiarach 3,10 x 1,90 m, ścianę warstwową od strony budynku mieszkalnego, podciąg stalowy nad planowanym przejściem, zlikwidowano drzwi i okna od strony kotłowni, dokończono okładziny z płytek ceramicznych na stropodachu i zamontowano dwie bramy wjazdowe w garażu. Do zakończenia budowy pozostało zamurowanie przejścia między budynkami i montaż balustrady oddzielającej taras budynku mieszkalnego od stropodachu budynku gospodarczego. Postanowieniem z [...] 2012 r. zobowiązano inwestora, w trybie art. 49 ust. 3 pb, do usunięcia do 30 marca 2012 r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wskazując że projekt musi przedstawiać realizowaną inwestycję, która polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część garażową. Wobec nieusunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie organ I instancji decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) nakazał dokonanie rozbiórki części garażowej budynku mieszkalnego posiadającego kształt litery L, stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji z [...] 2012 r. skarżący zakwestionował zasadność prowadzonego postępowania i zgodność z prawem czynności podejmowanych przez organ I instancji. W jego ocenie realizowana inwestycja nie stanowi rozbudowy budynku mieszkalnego, lecz budowę wolnostojącego budynku gospodarczego, przybudowanego do części garażowej budynku mieszkalnego, realizowaną na podstawie skutecznego zgłoszenia. W ocenie inwestora w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 pb. Nadto zakwestionowano pomiary wykonane przez pracowników organu. Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ II instancji bądź WINB), utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r., wskazując że zrealizowanej inwestycji nie można uznać za budowę wolnostojącego "budynku" [winno być "obiektu"; s. 5 decyzji z [...] 2012 r.] budowlanego. Zrealizowana część przylega bezpośrednio do istniejącego budynku mieszkalnego i połączona jest z nim przejściem o wymiarach 3,10 x 1,90 m. Budynkiem wolnostojącym nie może być obiekt tworzący całość techniczno-użytkową z budynkiem sąsiednim będąc z nim funkcjonalnie związany. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy wiaty o powierzchni 34,25 m², a zatem obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 1 pkt 2 pb zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m². W ocenie WINB, działanie inwestora miało na celu obejście prawa, a wykonane roboty nie mieszczą się w ramach dokonanego zgłoszenia. Zaznaczył, że inwestor wybudował zupełnie inny obiekt niż deklarował w zgłoszeniu. Deklarował budowę wiaty, która w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb stanowi budowlę, a zrealizował budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 pb. W rysunku stanowiącym załącznik do zgłoszenia, usytuowanie planowanej wiaty jest w innym miejscu, niż zrealizowany obiekt. Co do zarzutu błędnych pomiarów WINB wskazał, że istniejące różnice są nieznaczne i nie mają wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 w zw. z art. 140 i 138 § 1 pkt 2 kpa, a także naruszenie art. 48 pb. Naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego skarżący upatruje w braku uzasadnienia rozstrzygnięcia; nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania, jak kwestionowanie uprawnień projektanta; zarzutu opieszałości organu I instancji; naruszenia zasady praworządności; należytego informowania strony o jej prawach; zasady prawdy materialnej; działania organu w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Za kuriozalne uznał uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie sprawdzenia wymiarów budynku w oparciu o EWMAPĘ, bowiem znajdujące się na niej dane pochodzą od organu. Zdaniem skarżącego, organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego. Organ nie doręczając informacji o tym, że zamierzenie budowlane wymaga pozwolenia na budowę, naruszył art. 9 kpa, wprowadzając skarżącego w błąd, w wyniku którego skarżący trzykrotnie musiał przedstawiać projekt budowlany, dwukrotnie musiał występować do Wójta o to samo zaświadczenie, dokonać niepotrzebnego ocieplenia budynku, zamurowywać kolejne otwory. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istniejące budynki nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie, ich ściany są zdylatowane, brak jest wspólnych instalacji, zostały zamurowane wcześniej istniejące połączenia miedzy nimi, a istniejące w dniu oględzin 20.1.2012 r. zostaną wkrótce usunięte. Organowi zarzucono bezpodstawne przyjęcie jakoby zamiarem inwestora było obejście przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował art. 48 pb, zamiast trybu przewidzianego w art. 50 i 51 pb, nie uwzględniając, że dokonanie zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie miało cech obejścia prawa, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu. Podkreślił, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej winno być przywrócenie porządku prawnego, a nie ukaranie sprawcy tym bardziej, gdy zrealizowany obiekt nie narusza porządku określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 13 września 2012 r. skarżący oświadczył, że w zgłoszeniu wiata miała być usytuowana na całej długości wschodniej ściany garażu będącego częścią budynku mieszkalnego, a faktycznie została przesunięta o 1 m w kierunku południowym, tworząc literę L. Powierzchnia uległa zwiększeniu o 3,40 m² w stosunku do powierzchni zgłoszonej. Wybudowany obiekt ma cztery ściany, a dach wiaty stanowi przedłużenie tarasu budynku mieszkalnego. Skarżący oświadczył, że nie jest rolnikiem, działka ma charakter budowlany, a nie rolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli z 26 listopada 2010 r., 20 stycznia 2012 r., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt o wymiarach w rzucie w kształcie litery L: 3,25 x 10,60 m i 4,25 x 3,20 m, przykryty stropodachem, konstrukcji murowanej z bloczków z betonu komórkowego, składający się w dniu pierwszej kontroli tj. 26.11.2010r. z czterech ścian własnych bez ściany od strony istniejącego budynku mieszkalnego, a w dniu 20.01.2012r. z murowanych ścian zdylatowanych od budynku mieszkalnego w części garażowej. Między realizowanym obiektem a istniejącym garażem wykonano przejście z drzwiami. Po kontroli 26 listopada 2010 r. wykonano nowe przejście o wymiarach 3,10 x 1,90 m, ścianę warstwową od strony budynku mieszkalnego, podciąg stalowy nad planowanym przejściem, zlikwidowano drzwi i okna od strony kotłowni, dokończono okładziny z płytek ceramicznych na stropodachu i zamontowano dwie bramy wjazdowe w garażu. Do zakończenia budowy pozostało zamurowanie przejścia miedzy budynkami i montaż balustrady oddzielającej taras budynku mieszkalnego od stropodachu budynku gospodarczego. Dokonane dnia 22 września 2010 r. zgłoszenie, od którego nie wniesiono skutecznego sprzeciwu, obejmowało wiatę na narzędzia i sprzęt ogrodniczy o wymiarach w rzucie 3,25 x 10,50 m, na 4 słupach murowanych z cegły, z więźbą dachową jednospadową drewnianą z pokryciem blachą trapezową. Wykonany zakres robót budowlanych ewidentnie przekracza zakres robót określony w zgłoszeniu dokonanym przez inwestora 22 września 2010 r. do Starosty [...] jako budowa wiaty, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 pb. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji wiaty, tym niemniej nie można obiektu tego typu traktować jako synonimu budynku gospodarczego. Sąd I instancji wskazał art. 29 ust. 1 pkt 2 pb, w którym ustawodawca wyraźnie odróżnia te dwa obiekty, stanowiąc m.in., że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2. W wyroku z 28.12.2007 r. II OSK 1740/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że budynek w odróżnieniu od wiaty stanowi obszar zamknięty z każdej strony przegrodami i posiadający zamykane drzwi - pogląd ten w całości należy podzielić. Dodatkowo można przywołać definicję wiaty zamieszczoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którą za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W ocenie Sądu I instancji WINB zasadnie przyjął, że skarżący zrealizował budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 pb, tj. obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, a nie budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 pb. Budowa tego typu budynku wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 pb, a nie zgłoszenia. Bezspornie skarżący decyzją o pozwoleniu na budowę nie dysponuje, co oznacza, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Za prawidłowe należy także uznać stanowisko organu w kwestii trybu przeprowadzonej procedury legalizacji samowoli budowlanej. Zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 48 pb, zamiast art. 51 pb nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 51 pb stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 pb, wobec czego winien być interpretowany i stosowany razem z tym przepisem. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 3 pb w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pb, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robot budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 1 pb stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 pb, tj. m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych i wiat o powierzchni zabudowy do 25 m². Organ nie mógł zastosować art. 51 pb w sytuacji, gdy w wyniku zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, skarżący wykonał obiekt budowlany, inny niż w zgłoszeniu, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowany obiekt nie był zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia. W tym przypadku nie zachodzi sytuacja dokonania zgłoszenia z "naruszeniem art. 30 ust. 1", przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, gdyż nie można uznać, że realizacja przez skarżącego obiektu budowlanego, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, mimo deklarowanej wiaty o pow. 34,25 m², jedynie narusza art. 30 ust. 1 pb, mówiący o konieczności dokonania zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m². W postępowaniu legalizacyjnym w ramach wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] 2011 r. inwestor przedłożył projekt budowlany, z którego wynikało, że dotyczy on odrębnego budynku gospodarczego. W skardze podniósł, że istniejące budynki tj. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie, ich ściany są zdylatowane, brak jest wspólnych instalacji, zostały zamurowane wcześniej istniejące połączenia miedzy nimi, a istniejące w dniu oględzin 20 stycznia 2012 r. zostaną wkrótce usunięte. W ocenie Sądu pogląd jakoby zrealizowany obiekt budowlany miał charakter wolnostojący, a nie stanowił rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nie zasługuje na aprobatę. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej rozbudowy, należałoby zatem uwzględnić powszechne rozumienie tego pojęcia, które oznacza najczęściej powiększenie powierzchni zabudowanej, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę) lub taras. W przepisach nie określono definicji "budynku wolnostojącego", tym niemniej w powszechnym rozumieniu oznacza on budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, gdy między poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Tymczasem zrealizowany przez skarżącego obiekt przylega bezpośrednio do istniejącego budynku mieszkalnego, co wynika z wykonanej podczas oględzin dokumentacji fotograficznej. Istnieje przejście między budynkiem mieszkalnym a kontrolowanym obiektem, także w poziomie tarasu z części mieszkalnej na stropodach. Podnoszone w skardze twierdzenia o tym, że zrealizowany obiekt nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym, ściany zostały zdylatowane, brak jest wspólnych instalacji, istniejące wcześniej połączenia zostały zamurowane, a te istniejące w dniu oględzin 20 stycznia 2012 r. zostaną wkrótce usunięte, nie pozwalają na uznanie tego obiektu za wolnostojący, w sytuacji gdy stanowi on wraz z istniejącym budynkiem mieszkalnym całość architektoniczną. Sam skarżący wskazuje, że dach nowowybudowanej części stanowi przedłużenie tarasu w budynku mieszkalnym. Organ nie mógł uznać za wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] 2011 r., złożenie projektu budowlanego wolnostojącego budynku gospodarczego, w sytuacji gdy organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowy obiekt stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 49 ust. 3 pb, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 pb, tj. nakaz rozbiórki. Wobec faktu, że przedłożony projekt budowlany nie dotyczy inwestycji faktycznie zrealizowanej tj. rozbudowy budynku mieszkalnego, organ prawidłowo uznał, że inwestor przedkładając projekt budowlany budynku wolnostojącego (garażu) nie usunął wskazanych przez organ nieprawidłowości (art. 49 ust. 3), co dawało podstawę do zastosowania art. 48 ust. 1 pb. Podnoszone w skardze ewentualne niedokładności w pomiarach dokonywanych przez pracowników PINB w [...], a także zarzut opieszałości w działaniach organu, nie mają wpływu na wynik sprawy, bowiem nie ulega wątpliwości, że inwestor zrealizował obiekt niezgodny ze zgłoszeniem, którego budowę mógł rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł M. T. reprezentowany adw. T. Ż., zarzucając naruszenie: 1.prawa materialnego art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, przez błędną wykładnię, przez przyjęcie, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę, a nie budowę budynku gospodarczego, uzasadniającą przyjęcie, że roboty te zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb; 2.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez zaniechanie uchylenia decyzji z [...] 2012 r. jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy należało wskutek licznych uchybień przepisom postępowania tę decyzję uchylić; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzje z [...] 2012 r. i [...] 2012 r., zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, gdyż organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co winno skutkować uchyleniem tych decyzji; c) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa przez organy oraz istotnych braków w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, przeto należy rozpoznać go w pierwszej kolejności. Autor skargi kasacyjnej opiera skargę kasacyjną na odmiennym niż organy administracji publicznej kwalifikowaniu wybudowanego obiektu budowlanego, zarzucając Sądowi I instancji, że w wyniku błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, nietrafnie aprobował kwalifikację organów nadzoru budowlanego. Zarzuty naruszenia prawa procesowego są w istocie funkcją zarzutu naruszenia prawa materialnego. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 349 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10). Zarzut naruszenia art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, przez błędną ich wykładnię, okazał się nieusprawiedliwiony. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący zrealizował budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 pb, tj. obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, a nie budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 pb. W doktrynie trafnie wskazuje się, że budynek winien być trwale związany z gruntem, będąc wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadać fundamenty i dach. Warunkiem zakwalifikowania obiektu budowlanego do kategorii budynku jest łączne spełnienie wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 2 wymagań (W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 39, uw. 4), co w świetle niewadliwych ustaleń organów obu instancji, miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, skarżący nie pobudował wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pb, skoro przedmiotowy obiekt budowlany stanowi w istocie część garażową tak rozbudowanego budynku mieszkalnego, która to część garażowa początkowo (w dacie kontroli dnia 26 listopada 2010 r.), składała się z czterech murowanych ścian z bloczków z betonu komórkowego, przykrytego stropodachem, stanowiącym przedłużenie tarasu budynku mieszkalnego, przy czym instalacja elektryczna dobudowanej części garażowej połączona została z instalacją elektryczną budynku mieszkalnego, a między budynkiem mieszkalnym a dobudowaną częścią garażową wykonano przejście z drzwiami. Pod pojęciem budynku wolno stojącego (domu wolno stojącego) rozumie się arch. budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów – budowli położonych na sąsiednich działkach (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 40, 68). Trafnie zatem Wojewódzki Sąd zaaprobował pogląd WINB, że dobudowany obiekt budowlany nie jest wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym, a stanowi całość architektoniczną z domem mieszkalnym. Charakter dobudowanego obiektu nie zmienił się w sposób istotny w wyniku zmian, dokonanych po kontroli dnia 26 listopada 2010 r. (stwierdzonych w wyniku kontroli dnia 20 stycznia 2012 r.) – w stosunku do stanu istniejącego dnia 26 listopada 2010 r., inwestor dobudował ścianę warstwową od strony budynku mieszkalnego, podciąg stalowy nad planowanym przejściem, zlikwidował drzwi i okna od strony kotłowni, dokończył okładzinę z płytek ceramicznych na stropodachu i zamontował dwie bramy wjazdowe w garażu. Ścianę budynku mieszkalnego od ściany dobudowanej części garażowej, oddziela szczelina dylatacyjna (red. W. Skowroński – op. cit., s. 87), która w żaden sposób z dobudowanego obiektu budowlanego nie czyni wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego . W doktrynie trafnie wskazuje się, że wstępne ustalenie, czy planowane zamierzenie budowlane wymaga niezbędnych pozwoleń, decyzji, zgłoszenia, należy zawsze do inwestora i zależy od jego wiedzy w tym zakresie, jeśli nie korzysta on z pomocy specjalistów z zakresu Prawa budowlanego. W przypadkach określonych w art. 29 ust. 1 i 2 pb ryzyko właściwego określenia, czy planowane zamierzenie budowlane (budowa, roboty budowlane) zwolnione jest z obowiązku pozwolenia na budowę, ciąży na inwestorze (A. Gliniecki – op. cit. s. 292-293, uw. 5, 7). Błędnie skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, że Sąd I instancji z naruszeniem prawa nie przyjął, że do wybudowania przedmiotowego obiektu doszło nie z winy skarżącego lecz z winy organów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się wyraźna linia, mająca na celu chronić zaufanie obywatela do trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (przykładowo - wyrok 7 Sędziów NSA z 28.5.2001 r., OSA 2/01, ONSA 2001/4/143; wyrok NSA z: 31.10.2000 r., IV SA 1814/98; 7.6.2001 r., IV SA 952/99; 21.1.2005 r., OSK 1605/04). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można w takiej sytuacji przypisać inwestorowi samowoli budowlanej, gdyż byłoby to równoznaczne z przerzuceniem nań konsekwencji błędnej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy wówczas przyjąć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę winno prowadzić do uruchomienia instrumentów prawnych przez organy nadzoru budowlanego (postępowania w trybie art. 51 pb). Jednakże w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że doszło do zasadniczo odmiennej sytuacji. Skarżący dokonał zgłoszenia z 22 września 2010 r., które jednak nie opisywało w sposób należyty i staranny, jaki był rzeczywisty zamiar inwestora przy dokonywaniu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Zgłoszenie to obejmowało wiatę na narzędzia i sprzęt ogrodniczy o wymiarach w rzucie 3,25 x 10,50 m [czyli o powierzchni 34,125 m² - przekraczającej 25 m²], na 4 słupach murowanych z cegły, z więźbą dachową jednospadową drewnianą z pokryciem blachą trapezową. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że rzeczywiście pobudowany obiekt budowlany, z uwagi na wymiary (3,25 x 10,60 m i 4,25 x 3,20 m), przykryty stropodachem, konstrukcji murowanej z bloczków z betonu komórkowego; kształt (litera L zamiast prostokąta), posadowienie (zamiast równolegle do ściany rozbudowanego budynku mieszkalnego – przesunięty o 1 metr w kierunku południowym, tworząc literę L); o powierzchni większej o 13,80 m² obiektu budowlanego rzeczywiście wybudowanego, w stosunku do powierzchni zgłoszonej dnia 22 września 2010 r., świadczy o naruszeniu przez skarżącego bezwzględnie obowiązującej normy z art. 28 ust. 1 pb. W takiej sytuacji Starosta [...] – zgłaszając sprzeciw nieskutecznie wobec zgłoszenia z 22 września 2010 r., nie stworzył sytuacji, w której inwestor mógłby uznać, że chroni go zaufanie do organu administracji publicznej. Pobudowanie obiektu budowlanego od początku wymagającego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pb), zasadniczo odbiegającego od obiektu opisanego w zgłoszeniu z 22 września 2010 r., zależało od wyłącznej wolnej woli skarżącego a błąd popełniony przez Starostę po dokonaniu zgłoszenia (wysłanie omyłkowo decyzji o sprzeciwie pod inny adres) czy w postępowaniu legalizacyjnym przez organy nadzoru budowlanego, owego braku nie sanują. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów obu instancji, że na pobudowanie takiego obiektu (zarówno opisanego w zgłoszeniu, jak i rzeczywiście zrealizowanego przez skarżącego) od początku konieczne było pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 pb). Wybudowany obiekt nie jest wiatą ani wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym, czego nie zmienia używanie przez autora skargi kasacyjnej nierelewantnego zwrotu "odrębny" budynek gospodarczy (s. 5 skargi kasacyjnej). To, że w ścianach samowolnie wybudowanego budynku jest otwór wjazdowy, jak i wyjazdowy, nie zmienia sytuacji, że jest to obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych ze wszystkich stron – ściana z otworem wjazdowym bądź wyjazdowym pozostaje ścianą. Na żadnym etapie istnienia przedmiotowego budynku, nie był on wiatą (wyrok WSA w Gliwicach z 10.1.2011 r., II SA/Gl 1267/10, Lex nr 752699, aprobowany przez W. Piątka – op. cit. s. 39, uw. 4). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, jednakże do takich sytuacji nie należą te, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia robót, których realizacja powoduje naruszenie norm prawnych (wyrok NSA z 28.4.2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1/26, akceptowany przez A. Glinieckiego – op. cit. s. 658-659, uw. 5; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2006, s. 387; wyrok NSA z 17.10.2012 r., II OSK 2438/11, Lex nr 1234186). Z istoty rzeczy zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidziane w art. 29 ust. 1 i 2 pb, nie jest przewidziane jako narzędzie obejścia prawa wobec bezwzględnie obowiązującej normy z art. 28 ust. 1 pb. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie może skutecznie powoływać się na zaufanie do czynności podjętych przez organy administracji publicznej, skoro sam skarżący dopuścił się obejścia prawa w postaci zgłoszenia nieujawniającego rzeczywiste zamiary inwestora. Sąd I instancji trafnie aprobował oparcie zaskarżonej decyzji na art. 48 ust. 1 pb, a to wobec braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 pb. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa okazał się być niezasadny. Skoro bowiem organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r. (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), to nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Żadne z uchybień wskazywanych przez skarżącego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa. Organy obu instancji w zakresie wynikającym z norm prawa materialnego, zebrały dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i należycie ustaliły stan faktyczny, co upoważniało Wojewódzki Sąd do oddalenia skargi. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa także okazał się nieusprawiedliwiony. Art. 141 § 4 ppsa określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Wojewódzki Sąd szczegółowo rozważył okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skrótowo odniósł się do zarzutów skarżącego, które nie miały wpływu na wynik sprawy (s. 5-6, 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za wystarczające (art. 141 § 4 ppsa). Z faktu, że skarżący nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.