III SA/Łd 328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych dróg publicznych bez zezwolenia zarządcy tych dróg 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienie się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego L. W. kwotę 3 531 (trzy tysiące pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 260 z poźn. zm., dalej u.d.p.), Lp. IV pkt 9 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2012r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Wojew.[...]. z 2012r. poz. 3635 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o wymierzeniu L. W. kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych dróg publicznych (powiatowych i gminnych) bez zezwolenia w kwocie 37 115 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Ł. wymierzył L. W. karę pieniężną w wysokości 37 115 zł za zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych i gminnych w dzielnicy P. o łącznej powierzchni 26 m2 poprzez umieszczenie 19 pojemników do zbiórki odzieży używanej o powierzchni 1,3 m2 w okresie od dnia 26 czerwca 2013r. do dnia 25 lipca 2013r., tj.: -pojemników o nr [...] i [...] na działce nr 265/27 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. A, - pojemnika nr [...] na działce nr 35 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. B/ul. C, - pojemnika nr [...] na działce nr 57/5 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. D/E, -pojemnika nr [...] na działce nr 160/8 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. F/ G, - pojemnika nr [...] na działce nr 2/2 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. H/J, -pojemnika nr [...] na działce nr 1/18 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. K/ H, - pojemnika nr [...] na działce nr 594/9 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. L, Ł -pojemników nr [...] i [...] na działce nr 504/38 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. M/N, -pojemnika nr [...] na działce nr 329/8 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. O/N, -pojemnika nr [...] na działce nr 357/11 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. P/N, - pojemnika nr [...] na działce nr 32/3 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. M/ M1, - pojemnika nr [...] na działce nr 537/4 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. R/S, -pojemnika nr [...] na działce nr 248/9 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. T/U, - pojemnika nr [...] na działce nr 309/9 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. W/Z, -pojemnika nr [...] na działce nr 219/3 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. A1, -pojemnika nr [...] na działce nr 150/4 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. Z1/Z2, - pojemnika nr [...] na działce nr 48/41 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. Z3/Z2, oraz przez umieszczenie pojemnika do zbiórki odzieży używanej o powierzchni 1,3 m2 w dniu 26 czerwca 2013 r. na działce nr 594/9 w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. L/Ł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 26 czerwca 2013r. pracownicy Wydziału Zezwoleń i Uzgodnień Zarządu Dróg i Transportu w Ł. przeprowadzili kontrolę pasów drogowych dróg publicznych dzielnicy P. w Ł. W toku kontroli stwierdzono, że w 17 lokalizacjach na drogach powiatowych i gminnych zostało ustawionych 20 sztuk pojemników służących do zbiórki odzieży używanej. Wykonano zdjęcia pojemników i dokonano pomiaru zajmowanej przez kontenery powierzchni. Ustalono, że działki na których umiejscowione zostały kontenery stanowią pasy drogowe i znajdują się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Ł. Pismem z dnia 11 lipca 2013r. (doręczonym skarżącemu w dniu 18 lipca 2013r.) Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wszczął postępowanie administracyjnego w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych i powiatowych dzielnicy P. 20 sztuk pojemników służących do zbiórki używanej odzieży. Z uwagi na fakt, że strona nie złożyła żadnych wyjaśnień w sprawie i nie przedłożyła zgłoszenia o usunięciu kontenerów, w dniu 25 lipca 2013r. pracownicy ZDiT w Ł. przeprowadzili powtórnie kontrolę w ramach której stwierdzono, że 19 sztuk kontenerów nadal znajduje się w pasach drogowych dróg gminnych i powiatowych. Nie stwierdzono, obecności jednego z pojemników nr [...], który w dniu 26 czerwca 2013r. zlokalizowany był Ł. przy ul. L/Ł. Od powyższej decyzji L. W. złożył odwołanie, w którym zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucił: 1. przeprowadzenie postepowania w sposób naruszający dyspozycję art. 7 K.p.a. poprzez brak ustalenia, w jakich konkretnie dniach w okresie objętym zaskarżoną decyzją pojemniki zostały usytuowane w miejscach wskazanych w decyzji; 2. nieustalenie, że wszystkie pojemniki w dacie orzeczenia o wymierzeniu kary za zajęcie pasów drogowych były w wyłącznym posiadaniu dzierżawców kontenerów, którzy na mocy umowy z PPHU D1 przejęli na siebie całkowitą odpowiedzialność za ich zgodną z prawem lokalizację, 3. niewykazanie przez organ orzekający w sprawie przy użyciu szkiców lub wykonanych fotografii, że teren wskazany w decyzji jest pasem drogowym, objętym jurysdykcją zarządcy drogi. 4. rażące naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podania szczegółowej podstawy prawnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W załączeniu do odwołania skarżący przedstawił dwie kopie umów dzierżawy zawartych w dniu 9 lipca 2013r. i 12 lipca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zezwolenie to dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., tj. innych niż: prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustaloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. ma zastosowanie art. 40 ust. 4 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt l i 4 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W odniesieniu do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, których zarządcą jest z mocy art. 19 ust. 5 u.d.p. Prezydent Miasta Ł., wykonujący swoje obowiązki przy pomocy Zarządu Dróg i Transportu w Ł. - jako jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.d.p., wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jest obecnie uregulowana w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2012 r. Za zajęcia pasa drogowego odpowiadające hipotezie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (Lp. IV załącznika) opłatę ustala się według zróżnicowanych stawek, uzależnionych od rodzaju zajęcia i kategorii drogi publicznej. W Lp. IV pkt 9 załącznika określono m.in. stawkę opłaty za zajęcia pasa drogowego w celach niemieszczących się w konkretnych rodzajach celów wymienionych w tej części tabeli ("pozostałe zajęcia na prawach wyłączności dla innych celów niż wymienione w pkt 1-8"), która wynosi 5 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku skarżącego organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. Art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W oparciu o protokoły kontroli przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2013 r. i 25 lipca 2013 r., załączonej do nich dokumentacji fotograficznej oraz danych z ewidencji gruntów i budynków, ustalono, że w datach przeprowadzonych kontroli opisane w protokołach pojemniki na odzież były umiejscowione na oznaczonych w nich działkach gruntu, a przedmiotowe działki są elementem pasów drogowych dróg publicznych (powiatowych i gminnych), tj. ul. A, ul. B, ul. D, al. F, ul. H, ul. K, ul. L, ul. M, ul. O, ul. P, ul. R, ul. T, ul. W, ul. Z1 i ul. Z3; Ponadto ustalono, że pojemniki zlokalizowane na przedmiotowych działkach stanowią własność skarżącego, który wykorzystuje je w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą W. L. P.P.H.U. D1 i w okresie między pierwszą a drugą kontrolą skarżący nie dysponował zezwoleniem Prezydenta Miasta Ł. na zajęcie pasów drogowych poprzez usytuowanie w nich pojemników na odzież używaną. Przedstawione powyżej okoliczności mieszczą się, zdaniem organu w hipotezie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co powoduje, że obowiązkiem właściwego organu jest wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez wymaganego zezwolenia, przynajmniej za dni, w których odbyły się kontrole. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kolegium przyjęło jednak, że pojemniki na odzież będące własnością skarżącego były umiejscowione w pasach drogowych nieprzerwanie w okresie od dnia 26 czerwca 2013 r. do dnia 25 lipca 2013 r. (z wyjątkiem pojemnika nr [...], którego usytuowanie na działce nr 594/9 w obrębie ewidencyjnym [...] stwierdzono jedynie w dacie pierwszej kontroli). Skoro bowiem w stosunkowo krótkim odstępie czasu w tym samym miejscu znajdowały się te same pojemniki (o ich tożsamości świadczą zaś oznaczenia numeryczne), to jako zgodne z zasadami doświadczenia życiowego ocenić należy twierdzenie, że w tym okresie ich lokalizacja nie uległa zmianie. Postawiona natomiast przez skarżącego teza, że pojemniki były umiejscowione w pasach drogowych w dniu, w którym przeprowadzono pierwszą kontrolę, a następnie zostały przeniesione w inne lokalizacje, by z powrotem znaleźć się w poprzednich miejscach akurat w okresie, gdy przeprowadzano kolejną kontrolę jest niewiarygodna. Usunięcie po dacie pierwszej kontroli jednego z dwudziestu pojemników nie podważa, ze względu na jednostkowy, statystycznie nieistotny charakter tego zdarzenia, poprawności przedstawionego rozumowania. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji należycie wywiązał się ze swoich obowiązków w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowo udokumentował okres faktycznego zajęcia pasów drogowych przez skarżącego. Nieuprawnione jest zdaniem organu żądanie skarżącego aby każdego kolejnego dnia organ sprawdzał, czy pas drogowy pozostaje zajęty i by jedynie na podstawie tak dokonanych ustaleń był w stanie wykazać, że stwierdzone zajęcie obejmowało pewien przedział czasowy. Zdaniem organu, argumenty podniesione przez skarżącego są gołosłowne, albowiem w toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które zaprzeczyłyby lub choćby poddały w wątpliwość ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące okresu zajęcia pasów drogowych. W szczególności nie można przypisać mocy dowodowej załączonym do odwołania umowom z dnia 9 lipca 2013 r. i 12 lipca 2013 r., na podstawie których skarżący wydzierżawił osobom fizycznym grupy pojemników na odzież używaną w zamian za zapłatę czynszu. W treści wskazanych umów nie sprecyzowano, jakich konkretnie pojemników, ani nawet jakiej miejscowości dotyczą ich postanowienia, a ponadto zostały one zawarte już po przeprowadzeniu pierwszej kontroli. Co istotne pojemniki pozostają nadal własnością skarżącego, a więc to on ma interes prawny i przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Zdaniem Kolegium należy bowiem przyjąć zasadę, że podmiotem dokonującym zajęcia pasa drogowego, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi jest właściciel obiektu posadowionego w pasie drogowym. Dokumentacja sporządzona przez organ I instancji nie pozostawia wątpliwości co do tego, w jakich lokalizacjach znajdowały się konkretne pojemniki na odzież w datach przeprowadzonych kontroli (z oznaczeniem obrębu i działek geodezyjnych). Dysponując zaś powyższymi informacjami, można na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków ustalić, że przedmiotowe działki gruntu były zajęte pod ulice odpowiadające określonym kategoriom dróg publicznych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § l K.p.a. poprzez nieprecyzyjne określenie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, Kolegium przyznało, że powołana podstawa prawna decyzji może budzić uzasadnione zastrzeżenia, nie są one jednak na tyle istotne, by skutkować uchyleniem decyzji w toku instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organom administracji nienależyte wyjaśnienie i zebranie materiału dowodowego. Wskazał, iż w datach przeprowadzonych kontroli, (a szczególności w dniu 25 lipca 2013r.) posiadaczami kontenerów byli ich dzierżawcy. Podał, że pomimo błędnej podstawy prawnej organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, natomiast w sprawach oznaczonych nr [...], [...] w identycznym stanie faktycznym i prawnym SKO uchyliło zaskarżone decyzje organu I instancji i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił, że oddał przedmiotowe pojemniki w posiadanie zależne innym podmiotom, a sam jedynie kupuje od tych pomiotów używaną odzież. Wskazał, że na mocy § 3 pkt 1, § 11, §12 i §13 umów, posiadaczami kontenerów są dzierżawcy i to oni odpowiadają za ulokowanie pojemników w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie, wskazując, że sprawy, na które powołuję się skarżący dotyczą osobnych przypadków zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia, objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem nie zostało dostatecznie wyjaśnione, jaki podmiot powinien być stroną postępowania, a w konsekwencji – adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Jeżeli ustawodawca obliguje zarządcę drogi do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia tegoż zarządcy (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), to powinnością organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie istotnej, decydującej o rozstrzygnięciu okoliczności – kto faktycznie umieścił w obrębie pasa drogi publicznej urządzenia infrastruktury technicznej lub obiekty budowlane na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym także na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., przy czym nie ma tu znaczenia jaki podmiot uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, czy też pozwolenie na budowę konkretnego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10). Postępowania administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego dostarczyły przykładów, w których nie ustalano wprost sprawcy czynu zabronionego przez prawo, a więc tego, kto faktycznie zajął pas drogowy, lecz odpowiedzialność administracyjną przypisywano automatycznie podmiotowi, który zdaniem organów powinien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia pasa drogowego, a dopiero później – gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. – zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej". Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie, podziela stanowisko, że nie jest więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, były kontenery na odzież używaną. Bezspornie przedmiotowe kontenery stanowią własność skarżącego. Jak jednak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego część z nich, na podstawie zawartej przez skarżącego umowy dzierżawy, została wydzierżawiona innym podmiotom. Zdaniem Kolegium fakt ten nie ma jednak znaczenia dla sprawy, bowiem umowy z dnia 9 lipca 2013 r. i 12 lipca 2013 r., na podstawie których skarżący wydzierżawił osobom fizycznym grupy pojemników na odzież używaną w zamian za zapłatę czynszu nie precyzują, jakich konkretnie pojemników, ani nawet jakiej miejscowości dotyczą ich postanowienia, a ponadto zostały one zawarte już po przeprowadzeniu pierwszej kontroli. Sąd nie podziela stanowiska organu w tej kwestii. Przede wszystkim z treści § 2 pkt 1 zawartych umów wynika, że "Szczegółowy spis pojemników wraz ze wskazaniem ich oznaczenia numerycznego zawarty jest w załączniku nr 1 do niniejszej umowy stanowiącym jej integralna część". Również zgodnie z zapisem w zdaniu drugim § 1 pkt 1 umowy D1 zapoznał zleceniobiorcę z położeniem rejonu w obrębie którego zleceniobiorca będzie świadczył usługi ("Rejon") oraz szczegółowym rozmieszczeniem pojemników na tym obszarze, ze wskazaniem ich numerów ewidencyjnych". Wobec powyższego zarzut organu odwoławczego, że umowy nie precyzują, jakich konkretnie pojemników, ani nawet jakiej miejscowości dotyczą ich postanowienia jest nieuzasadniony, tym bardziej, że z akt administracyjnych wynika, że na wezwanie organu pierwszej instancji skarżący przesłał załączniki, o których mowa w tych umowach określające rozmieszczenie pojemników oraz ich numery. Fakt, że Kolegium nie dysponowało tymi dokumentami ( nie zażądało uzupełnienia akt w tym względzie) nie stanowi podstawy do twierdzenia, że umowy tych kwestii nie precyzują i nie może stanowić argumentu obciążającego skarżącego. Dodatkowo, wbrew twierdzeniu Kolegium fakt, że przedmiotowe umowy zostały zawarte już po przeprowadzeniu pierwszej kontroli może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w kontekście okresu za jaki organy wymierzają karę za zajęcie pasa drogowego – konkretnemu zobowiązanemu, a więc stronie postępowania. Przechodząc zaś do rozważenia tej kwestii sąd jeszcze raz podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Należy zwrócić uwagę, iż zajęcie przez zidentyfikowany podmiot pasa drogowego, poprzez umieszczenie w nim określonego obiektu, ma miejsce niezależnie od tego czy umieszczony obiekt stanowi własność danego podmiotu. Decydujące w kwestii orzeczenia o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ( art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. ) jest ustalenie kto zajmuje pas drogowy w sposób niedozwolony i przez jaki czas (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009r. sygn. akt II GSK 832/08). Pominięciem więc przez Kolegium tych ustaleń zawartych umów, które przenoszą obowiązek uzyskania określonych zezwoleń (§ 3 pkt 1 lit. a i b, pkt 3, § 6 pkt 1 lit. a, § 13 pkt 1, 2) na zleceniobiorców, którzy w realizacji zawartej umowy działają na własny rachunek i są świadomi ciążących na nich obowiązków, wskazuje na błędną interpretacje art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., a co za tym idzie nieustalenie stanu faktycznego w sposób zgodny z art. 7 i 77 Kpa. W tym miejscu godzi się podnieść, że w dwóch innych decyzjach w sprawie skarżącego, dotyczących nieomalże identycznego stanu faktycznego i prawnego Kolegium podjęło odmienne od zaskarżonego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia "(...) który z przedsiębiorców był posiadaczem i dzierżawcą wskazanych w decyzji pojemników. Obowiązek uiszczenia opłaty, a także kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obciąża wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym". Wobec powyższego wzgląd na jednolitość orzecznictwa oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wymagała przynajmniej uzasadnienia przez Kolegium zmiany dotychczasowego stanowiska organu. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi utrzymania w mocy decyzji wydanej na podstawie wadliwej podstawy prawnej. Analiza treści decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na bezpodstawność tego zarzutu. W podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji znalazły się wszystkie akty prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. Natomiast brak wskazania konkretnego punktu załącznika uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2012r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Wojew.[...]. z 2012r. poz. 3635 ze. zm.) wskazującego zastosowaną w sprawie stawkę nie stanowi wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczyni więc stosowne ustalenia w zakresie strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności powołane przez skarżącego umowy dzierżawy, a także w razie potrzeby konieczność przeprowadzenia z urzędu dodatkowych dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu, biorąc pod uwagę pozostałe wskazania Sądu zawarte w powyższych rozważaniach, z uwzględnieniem ewentualnych okoliczności, które zostaną ustalone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy. m.m.