II GSK 2671/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w S. (poprzednio: E. Spółka z o.o. w S.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 37/14 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 37/14 oddalił skargę E. sp. z o.o. (obecnie S. sp. z o.o.) w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 61a) k.p.a., po rozpoznaniu wniosku spółki E., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia na ww. spółkę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych przedsiębiorstwu "P." w S. przy ul. [...], które to przedsiębiorstwo zostało nabyte przez wnioskującą spółkę w trybie art. 55(1) k.c. Organ wskazał, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w tym zakresie. Po rozpoznaniu zażalenia spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO), postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 61a), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazując na regulację art. 61 a § 1 k.p.a. SKO zauważyło, że inne uzasadnione przyczyny, w rozumieniu tego przepisu, to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Według organu odwoławczego, żaden przepis prawa nie zezwala na przenoszenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podmiot inny niż ten, wskazany w zezwoleniu, gdyż przysługuje ono tylko konkretnemu, indywidualnie oznaczonemu przedsiębiorcy, który we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność w tym zakresie. Uprawnienie to, podkreślił organ, ma bowiem charakter uprawnienia podmiotowego ściśle związanego z jego adresatem. Powyższe oznacza, że jest owo uprawnienie nierozerwalnie związane z oznaczonym przedsiębiorcą i nie może być przez niego zbyte czy przeniesione na inny podmiot. Według organu, skoro żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość przeniesienia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych to w efekcie wniosek spółki o wydanie decyzji administracyjnej w zakresie przeniesienia na nią zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jako nabywcę przedsiębiorstwa "P." w S. przy ul. [...] nie mógł stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zasadnym było wydanie postanowienia na podstawie ww. przepisu art. 61 a § 1 k.p.a o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie. Odwołując się do treści art. 61 a) § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania WSA wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie może nastąpić w przypadku wystąpienia niedopuszczalności tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Oceniając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA stwierdził, że postępowanie z zakresu obrotem napojami alkoholowymi jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi, sztywnymi regułami i podlegającym konkretnym reżimom prawnym. Według Sądu I instancji, w procesie tym ustawodawca nie dopuścił uznaniowości czy dowolności organu. Sąd wskazał na przepis art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. 2012 r. poz. 1356), zgodnie z którym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, którego wymogi formalne zostały określone w ust. 5 tego przepisu. Natomiast konkretne warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży uregulowano w ust. 7 art. 18. Według Sądu, skoro na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca z jednej strony zobligował konkretne organy administracji publicznej do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy, krzewienia trzeźwości i abstynencji, oddziaływania na osoby nadużywające alkoholu. Z drugiej zaś, zawarł enumeratywne katalogi przesłanek, podstaw i warunków, które musi spełnić podmiot chcący uzyskać zezwolenie na obrót napojami alkoholowym. W konsekwencji zatem jakakolwiek rozszerzająca interpretacja przepisów ww. ustawy w tym zakresie jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do stosowania regulacji cywilnych – w tym wskazywanego przez skarżącą spółkę art. 55(1) k.c. określającego definicję przedsiębiorstwa, jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, obejmującego m.in. – w pkt. 5 - koncesje, licencje i zezwolenia oraz art. 55(2)k.c. stanowiącego, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa chyba, że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Przy takiej bowiem charakterystyce przedsiębiorstwa, jako przedmiotu prawa, należy rozumieć wyłącznie sferę objętą przepisami Kodeksu cywilnego. Natomiast nie mieszczą się w tym zakresie wszelkie kwestie związane z konkretnym stosunkiem administracyjno-prawnym, kształtowanym indywidualnym aktem administracyjnym. W ocenie WSA, w świetle przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka zarzuciła: 1) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 104 § 1 k.p.a poprzez uznanie braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w zakresie przeniesienia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na nabywcę przedsiębiorstwa, a tym samym ograniczenie możliwości kontroli instancyjnej stanowiska zajętego przez organ, podczas gdy zgodnie z art. 551 k.c. zezwolenia stanowią składnik majątku zbywany wraz z całym przedsiębiorstwem, a co za tym idzie przenoszone są one jednocześnie z przeniesieniem przedsiębiorstwa; 2) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61a k.p.a. poprzez uznanie odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji za zasadne, podczas gdy przedmiotowe postępowanie winno zostać wszczęte z urzędu przez organ administracji publicznej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 551 k.c. w zw. z art. 552 k.c. poprzez niezgodne ze wskazanym przepisem przyjęcie przez organ jakoby zezwolenia przyznane przedsiębiorstwu nie stanowiły nierozłącznego składnika majątku przenoszonego na następcę prawnego danego przedsiębiorstwa po jego zbyciu oraz wskazanie, że przepisy te nie mogą znaleźć w sprawie sądowoadministracyjnej zastosowania, pomimo iż przejście wskazanych zezwoleń następuje z mocy prawa z poprzednich właścicieli przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uznanie, iż skarżąca w wyniku nabycia przedsiębiorstwa wstępuje z mocy prawa w całość praw i obowiązków swojego poprzednika w tym również staje się podmiotem uprawnionym do korzystania z koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych, które wchodziły w skład przedsiębiorstwa poprzednika, tj. właścicieli przedsiębiorstwa "P." w S. przy ul. [...]. Ewentualnie, na wypadek braku podstaw do rozpoznania przedmiotowej skargi w sposób wskazany powyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. – a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Powyższe oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to błędne rozumienie przepisu prawa. Niewłaściwe zastosowanie - to zastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu w sytuacji, w której nie powinien on zostać zastosowany lub przeciwnie -niezastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu, mimo że powinien on zostać zastosowany. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien wskazywać przepis prawa materialnego, zawierać określenie, na czym polegało błędne rozumienie oraz wskazanie, jak w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis powinien być prawidłowo rozumiany. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia przed tym środkiem zaskarżenia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, mimo wad konstrukcyjnych podlega rozpoznaniu, w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 . Skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który uznał za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia na Spółkę zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych udzielonych podmiotowi przejętemu przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w zakresie wniosku strony. W ocenie Spółki, zgodnie z pkt 5 art. 55(1) k.c. przedmiotowe zezwolenia stanowią część składową przedsiębiorstwa. Zatem, jak wywodzi dalej autor skargi kasacyjnej, w razie przejęcia tego przedsiębiorstwa, owe zezwolenia z mocy prawa są przenoszone na następcę prawnego przedsiębiorstwa - w tym przypadku - na nabywcę przedsiębiorstwa tj. skarżącą kasacyjnie spółkę. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a) k.p.a.- jak uczynił to organ, ale ewentualnie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej - o odmowie przeniesienia zezwoleń na wnioskujący o to podmiot. Odnosząc się do tak zarysowanego sporu należy stwierdzić, że stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne. W myśl art. 55(2) k.c. czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Tymi "szczególnymi przepisami" w rozpatrywanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych udzielane jest konkretnemu podmiotowi, spełniającemu pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym określone wymagania, o których mowa art. 18 powołanej ustawy i w związku z tym, podobnie jak inne licencje i koncesje, zezwolenia o charakterze publicznoprawnym, które są uprawnieniami podmiotowymi, a więc osobistymi, co do zasady są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. W związku z powyższym, przeniesienie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w trybie art. 55(2) k.c. nie może mieć zastosowania. Pogląd taki znajduje oparcie także w doktrynie, m.in. Cezary Kosikowski określając koncesję, jako akt publicznoprawny stwierdza, że nie może być ona przedmiotem obrotu a faktu tego nie zmienia rozwiązanie przyjęte w art. 55 pkt 5 k.c., ponieważ koncesja jest aktem ściśle związanym z właściwościami podmiotu, któremu jest udzielana (Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodarczej, Państwo i Prawo 2004/10/5). Wypada podkreślić, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. To ochrona interesu publicznego (w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Można też dodać, że rozwiązanie zakładające możliwość przenoszenia skutków prawnych decyzji administracyjnych na inny podmiot jest rzadkością w prawie administracyjnym. Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 55(1) oraz 55(2) k.c. Przyznane uprawnienia są uprawnieniami publicznoprawnymi przyznawanymi decyzją indywidualną i nie ulegają z mocy ustawy przeniesieniu na nowego przedsiębiorcę. W kontekście postawionych zarzutów kasacyjnych ustalenia wymaga, czy do "innych uzasadnionych przyczyn", przez które postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. - należy brak podstawy materialnoprawnej do załatwienia żądania. Tak bowiem stwierdził organ w postanowieniu poddanym kontroli przez WSA w G., a Sąd I instancji pogląd ten podzielił oddalając skargę spółki. W orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała zastosowania w niniejszej sprawie). Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym, podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku tego Sądu z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że w szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Należy zauważyć, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku, decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku skarżącej Spółki opatrzonego datą [...] czerwca 2013 r., to zachodzi przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, zarzuty kasacyjne opisane w punkcie I podpunkt 1 i 2, oraz w punkcie II podpunkt 1 i 3 petitum skargi nie można uznać za trafne. Z kolei zarzut kasacyjny opisany w punkcie II podpunkt 2 petitum skargi jest nietrafny z tego względu, że wbrew stanowisku skarżącej Spółki, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, iż uznaje, że "zezwolenie w niniejszej sprawie wygasło". Wnosząca skargę kasacyjną podnosząc zarzut naruszenia art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podjęła zatem polemikę z nieistniejącym stanowiskiem WSA w G. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.