II SA/Po 1348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. n. W. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), Wójt Gminy N., na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 62 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku D. G. z dnia (...) listopada 2011 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową na działce nr (...), położonej w C., Gmina N. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujawniła, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą jest istnienie działki sąsiadującej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwalałby określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak bowiem podniesiono na terenie analizowanym nie ma podobnej do wnioskowanej działalności gospodarczej – usługowo – produkcyjnej. Dodatkowo wskazano, że proponowany obiekt znacznie przewyższa swoimi parametrami zabudowę służącą istniejącym budynkom mieszkalnym, natomiast po jego ewentualnym zrealizowaniu powierzchnia biologiczna czynna uległa by zmniejszeniu do ok. 26%, gdy tymczasem wynosi ona obecnie na działkach sąsiadujących 50%. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – D. G. – zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nierzetelnym prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszenia art. 8 K.p.a. polegające na dowolnym i nieścisłym stosowaniu przepisów prawa bez równoczesnego dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ wadliwie ograniczył zawęził obszar poddany analizie, odnosząc się wyłącznie do jednej strony ulicy, oraz uwzględnił przy jej sporządzeniu jedynie działki, na których nie jest prowadzona działalność gospodarcza podobna do działalności planowanej przez skarżącego. Jak podniesiono, w istocie w sąsiedztwie działki znajdują się obiekty o różnych przedmiotowo funkcjach – warsztaty stolarskie, warsztat mechaniki samochodowej, hurtownia materiałów budowlanych, stacja kolejowa). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że niedopuszczalne jest stosowanie "ścieśniającej" wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że proponowany budynek przewyższa swoimi parametrami zabudowę służącą istniejącym budynkom mieszkalnym. Wskazano na nieścisłość sporządzonej analizy – odnosząc się do wadliwego określenia powierzchni przeznaczonej pod miejsca parkingowe, oraz podnosząc, że na obszarze analizowanym istnieją działki zabudowane w większym procencie niż istniejąca średnia. Decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy N. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że organ I instancji prawidłowo uznał, że wobec faktu, iż na obszarze analizowanym nie występuje jakikolwiek budynek o charakterze usługowym i produkcyjnym – występują na nim jedynie obiekty sprzedaży detalicznej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych – wydanie decyzji pozytywnej wiązałoby się z wprowadzeniem uciążliwej dla otoczenia zabudowy, nie kontynuującej funkcji i sposobu zabudowy na tym terenie. Nie pozostawałoby to również obojętne dla nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Dodatkowo podniesiono, że w treści odwołania skarżący nie określił na jakich działkach, położonych w analizowanym obszarze, występuje funkcja usługowa w postaci warsztatów stolarskich, warsztatów mechaniki samochodowej, hurtowni materiałów budowlanych, stacji kolejowych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. G. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata S. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym ograniczeniu ustalonego obszaru analizowanego; naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. polegające na wadliwej ocenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że na działce nr (...) znajduje się zakład ślusarki, na działce nr (...) znajduje się zakład stolarsko – tapicerski, natomiast na działce nr (...) znajduje się restauracja oraz bar. Wskazano, że na potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwie wyznaczono teren objęty analizą, pomijając tereny położone po drugiej stronie drogi publicznej. Zdaniem skarżącego obszar poddany analizie powinien być wyznaczony w sposób, w którym działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdować się będzie w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosić będzie nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Wskazano wreszcie na błędy części opisowej analizy, podnosząc, że nie zawiera ono oznaczanie działek nią objętych, jak i ich charakterystycznych cech. Stąd też, zdaniem skarżącego, załączona do akt sprawy analiza stanowi zbiór lakonicznych stwierdzeń, nie znajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową na działce nr (...), położonej w C, Gmina N. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Sąd wyjaśnia, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1846/11, Baza NSA). Samo stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy w tym miejscu podkreślić, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach i co do zasady w równych odległościach od granic działki objętej wnioskiem (kształt okręgu lub elipsy). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyznaczenie konkretnego obszaru analizowanego winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji o warunkach zabudowy i poprzedzającej ją analizy urbanistycznej, a obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki budowlanej, objętej wnioskiem w taki sposób, by co do zasady, działka ta znalazła się w jego centrum, a wszelkie odstępstwa od tej reguły powinny być szczegółowo uzasadnione i wynikać z konkretnej sytuacji podyktowanej warunkami urbanistycznymi występującymi na danym terenie. W tym miejscu należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1839/10, Baza NSA, zgodnie z którym obszar oddziaływania, zakreślony wokół działki budowlanej, oznacza, że działka ta powinna znajdować się w jego centrum, zwłaszcza że granice obszaru wyznaczone winny być w wielkości średnicy okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Działka analizowana wprawdzie nie musi znajdować się w idealnym środku takiego okręgu, niemniej każde odstępstwo od umieszczenia tej działki w środku winno być należycie uzasadnione, zwłaszcza jeżeli przesunięcie działki ze środka takiego obszaru może powodować włączenie do niego działek, których istniejąca zabudowa zmienia konkretne parametry charakterystyki projektowanej zabudowy. W przedmiotowej sprawie wydane rozstrzygnięcia zostały oparte na analizie, w której obszar analizowany został wyznaczony w postaci dwóch złączonych prostokątów, przy czym jego granica przebiegająca wzdłuż drogi publicznej – ul. Śremskiej i na pewnym odcinku pokrywa się z granicą działki objętej wnioskiem. Oznacza to, że działka objęta wnioskiem została przesunięta na skraj obszaru analizowanego. Trudno w tych warunków mówić o spełnieniu, przewidzianego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymogu wytyczenia granicy obszaru analizowanego wokół działki budowlanej objętej wnioskiem i to przy zachowaniu odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. W toku przeprowadzonego postępowania organy nie wyjaśniły, czym kierowały się wyznaczając obszar analizowany w wyżej opisany sposób. Nie pozwala to w konsekwencji dokonać oceny poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego, a w rezultacie również poprawności przeprowadzonej analizy urbanistycznej i wyciągniętych z niej wniosków. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanie rzutuje w sposób bezpośredni na wynik przeprowadzonej analizy, gdyż determinuje jakie nieruchomości przyjęte zostaną do porównania, a w konsekwencji przesądza o tym, jakiego rodzaju zabudowa (o jakich funkcjach i parametrach) jest dopuszczalna na terenie objętym wnioskiem, zgodnie z wymogami "dobrego sąsiedztwa", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, a w rezultacie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i sporządzenia nowej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzonej wyznaczeniem obszaru analizowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z równoczesnym uzasadnieniem kryteriów, którymi kierował się organ wyznaczając konkretny obszar terenu analizowanego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.