IV SA/Wa 894/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę Wnioskiem z dnia 29 marca 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. B. K. zwróciła się do GDOŚ o uchylenie postanowienia GDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] (po podziale [...]) przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. GDOŚ, celem prawidłowej kwalifikacji ww. wniosku i rozpoznanie go we właściwym trybie, pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. wezwał B. K. o sprecyzowanie złożonego wniosku w zakresie określenia przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, którego żądanie to dotyczy. W odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawczyni wskazała, iż złożony wniosek został złożony w trybie art. 145 §1, art. 154 oraz art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], GDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym GDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. w związku z wnioskiem B. K. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. B. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 149 § 3 w związku z art. 126 kpa po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy jest zbadanie pod względem legalności, jak i celowości postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2011 r., dotyczącego odmówienia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym GDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. w trybie art. 145 kpa. W przedmiotowej sprawie wniosek B. K. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. dotyczy rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp"). Zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp na uzgodnienia dokonane na podstawie z art. 53 ust. 4 ww. ustawy stronom postępowania nie będącym inwestorem (tj. osobą, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) nie przysługuje prawo wzruszenia postanowień uzgodnieniowych w trybie zwyczajnym. Zdaniem GDOŚ należy przyjąć, iż strony nie będące inwestorami utraciły także legitymację do wzruszenia decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. W związku z powyższym organ wskazał, iż na dzień rozpatrywania wniosku z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym GDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. B. K. była jedną ze stron postępowania niebędących inwestorem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ błędnie przyjął, iż inwestorem w niniejszej sprawie jest wyłącznie S. K., albowiem on podpisał wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Podkreśliła, iż są inwestorami wspólnie z mężem i tak była traktowana przez organy administracji, w tym również przez GDOŚ w trakcie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. W ocenie skarżącej przepis art. 53 ust. 5 upzp należy interpretować w ten sposób, iż zażalenie przysługuje inwestorowi, a nie osobie która złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., IV SA/Wa 134/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "GDOŚ") z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i zasądził od GDOŚ na rzecz B. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że doszedł do przekonania, iż skarga B. K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem GDOŚ błędnie uznał, iż w świetle art. 53 ust. 5 upzp inwestorem jest wyłącznie osoba, która złożyła wniosek kpa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, chociaż ustawodawca odwołując się do pojęcia inwestor nie określił, iż chodzi wyłącznie o osobę, która podpisała wniosek o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem WSA ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, iż skarżąca jako inwestor czynnie uczestniczyła w prowadzonych postępowaniach administracyjnych zmierzających do uzyskania warunków zabudowy i tak też była traktowana przez organy administracji publicznej, w tym również przez GDOŚ, a więc odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na fakt, iż B. K. nie podpisała wniosku o wydanie warunków zabudowy, lecz niewątpliwie jest inwestorem, nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 53 ust. 5 upzp. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik GDOŚ domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, ewentualnie o uchylenie DŚ zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie na podstawie art. 188 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014r. Sygn. akt II OSK 2699/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oraz zasądził od B. K. na rzecz GDOŚ kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że WSA wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 153 ppsa. Jak wynika z tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie m. in. ten sąd. Mając powyższe na uwadze NSA wskazał, że WSA w prawomocnym wyroku z dnia 23 września 2011 r. (IV SA/Wa 943/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) jasno stwierdził, że "B. K., która jak wynika z projektu decyzji przedstawionej do uzgodnienia nie jest inwestorem, stosownie do art. 53 ust. 5 upzp, nie była legitymowana do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji i tym samym nie służy jej prawo złożenia skargi na postanowienie organu drugiej instancji, co powoduje oddalenie jej skargi z uwagi na brak przymiotu strony". W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał zaś, iż "w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy podpisał wyłącznie S. K., jednakże z akt administracyjnych wynika, że inwestorem [...] jest nie tylko S. K., ale również jego żona B. K., współwłaścicielka przedmiotowych działek". Zatem zdaniem NSA, skoro WSA uznał wpierw w sposób prawomocny, że B. K. w rozpatrywanej sprawie nie jest inwestorem to odwrotne twierdzenie w zaskarżonym orzeczeniu stanowi ewidentne naruszenia art. 153 ppsa w związku z art. 171 ppsa. Za zasadny tym samym NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. na potwierdzenie, że w sprawie w świetle art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 upzp oprócz wnioskodawcy inwestorem jest także jego żona, będąca współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek S. K. o ustalenie warunków zabudowy wskazano jedynie, że B. K. brała czynny udział w postępowaniu uzgodnieniowym, gdy tymczasem stosownie do art. 52 ust.1 w związku z art. 64 ust. 1 upzp ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a zatem inwestorem jest tylko strona składająca wniosek o ustalenie warunków zabudowy - w niniejszej sprawie był nią jedynie S. K., tym samym stosownie do art. 149 3 kpa GDOŚ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania uzgodnieniowego na wniosek B. K., a Sąd pierwszej instancji winien oddalić skargę stosownie do art. 151 ppsa. NSA zgadził się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez WSA nie spełnia wymogów ustawowych stawianych przed tym składnikiem orzeczenia sądowego, a w szczególności w sposób przekonywujący i oparty na logicznej argumentacji, popartej działaniami interpretacyjnymi i osadzonej na poglądach doktryny i orzecznictwie, nie wyjaśnił, dlaczego WSA, przeciwnie do prawomocnych ustaleń zawartych we wcześniejszych orzeczeniach, wciąż uważa B. K. za inwestora w rozumieniu upzp. Jednocześnie NSA wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o wadze bezpieczeństwa prawnego i spójności systemu prawa, które są niezwykle ważne jako fundament budowania zaufania obywateli do organów państwa, w tym sądów administracyjnych. WSA powinien też przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnić, aby strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wytyczne NSA, należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym GDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. w trybie art. 145 kpa. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. dotyczy rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp"). Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dokonane na podstawie z art. 53 ust. 4 ww. ustawy "zażalenie przysługuje inwestorowi" tj. wyłącznie osobie, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (inwestorowi). Uprawnienie pozostałych stron postępowania do złożenia zażalenia od postanowień uzgodnieniowych zostało z woli ustawodawcy ograniczone. Z powyższego wynika, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza możliwość wzruszenia postanowień uzgodnieniowych w trybie zwyczajnym. Ustawodawca nie określił wprawdzie, czy strony nie będące inwestorem zachowują legitymację do wzruszenia ostatecznych postanowień w trybach nadzwyczajnych. Przedmiotowe uprawnienie z woli ustawodawcy nie zostało wprost wyłączone, niemniej jednak jak słusznie wskazał orzekający w sprawie organ, przyjąć należy iż strony, o których mowa, utraciły także legitymację do wzruszenia decyzji ostatecznych również w tych trybach. Takie stanowisko wynika z raf/o /eg/s nowelizacji art 53 ust. 5 wyżej przywołanej ustawy, któro polega na przyspieszeniu procesu inwestycyjnego na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Nie można mówić natomiast o przyspieszeniu postępowania w przypadku faktycznego przesunięcia w czasie ewentualnego postępowania w sprawie wzruszenia rozstrzygnięcia do czasu, w którym stanie się ostateczne. Za powyższym stanowiskiem przemawia, również wykładania systemowa zgodnie z której zasadą nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do sprzeczności z innymi przepisami. Skoro strony postępowania nie będące inwestorami, w związku z art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wyłączone z możliwości wniesienia odwołania w trybie zwykłym przewidzianym przepisami kpa to przyjęcie, że ww. strona postępowania ma prawo do wszczynania trybów nadzwyczajnych w przypadku, gdy stosownie do art. 126 Kpa tryby mają zastosowanie jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, przeczyłoby zasadom wykładni systemowej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] dnia [...] marca 2011 r. w trybie art. 145 Kpa złożyła B. K. Jak wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy (projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkainego na działce nr ew. [...] (po podziale [...]) przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. oraz wniosku w sprawie wydania warunków zabudowy inwestorem jest jedynie S. K. Okoliczność, iż skarżąca wbrew podnoszonym przez nią zarzutom nie jest inwestorem została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r. Sygn. akt IV SA/Wa 943/11 , w którym to wyroku Sąd jasno stwierdził, że "B. K., która jak wynika z projektu decyzji przedstawionej do uzgodnienia nie jest inwestorem, stosownie do art. 53 ust. 5 upzp, nie była legitymowana do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji i tym samym nie służy jej prawo złożenia skargi na postanowienie organu drugiej instancji, co powoduje oddalenie jej skargi z uwagi na brak przymiotu strony". Uwzględniając zatem fakt, że skarżąca nie będąc inwestorem w postępowaniu współdziałającym utraciła również prawo do wzruszenia postanowień ostatecznych w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., (w tym trybie art. 145), zasadnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.